L’Iran e la ripresa delle attività nucleari. Prospettive e rischi per l’Unione europea


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L’8 maggio 2018, il Presidente degli Stati Uniti Donald Trump aveva annunciato il ritiro dall’Accordo sul nucleare iraniano (Joint Comprehensive Plan Of Action, JCPOA) raggiunto dai paesi P5+1 (USA, Russia, Cina, Francia, Regno Unito, Germania) nel luglio 2015 ed entrato in vigore nel gennaio 2016. Ciò ha provocato la reintroduzione sia di sanzioni contro Hassan Rohani che di sanzioni secondarie contro soggetti terzi (quindi anche europei) coinvolti in attività con entità iraniane poste sotto sanzioni. Pian piano l’Iran, dopo aver cercato una mediazione, chiedendo anche l’ausilio dell’Unione europea (UE), ha ripreso la sua attività nucleare allontanandosi sempre di più dai termini dell’Accordo. In questo articolo, in primo luogo, verrà descritto cosa prevede il JPCOA. Poi, verranno messe alla luce le perplessità e le riflessioni degli esperti sulla questione nucleare iraniana, con particolare attenzione al ruolo che l’UE deve assumere per evitare ripercussioni sulla sua sicurezza e sulla sua economia nel medio termine. Infine, per concludere, verrà dimostrato che la posta in gioco è molto alta, considerando da un lato gli sforzi dell’UE per il rispetto dell’Accordo e dall’altro i suoi limiti di manovra in uno scenario sempre più complesso in cui le sanzioni secondarie americane gravano fortemente anche sull’economia europea.


  1. Cos’è il JCPOA?

Il JCPOA è un accordo internazionale sull’energia nucleare ed è stato raggiunto, dopo lunghe fasi di negoziazione, a Vienna il 14 luglio 2015 tra l’Iran, i P5+1 (i cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite – Cina, Francia, Russia, Regno Unito, Stati Uniti – più la Germania) e l’UE[1]. L’Accordo prevede che:

  1. l’Iran deve mantenere un livello di arricchimento di uranio non superiore al 5%, cioè ben al di sotto della soglia di più del 90% necessaria a rendere il materiale utilizzabile per la produzione di armi nucleari[2].
  2. l’Iran deve eliminare le scorte già esistenti di uranio arricchito al 20%, che andranno convertite in combustibile per i reattori o portate a un livello di arricchimento inferiore al 5%[3].
  3. Divieto di installarne nuove centrifughe, inoltre bisogna ridurre di due terzi il numero di quelle attive, portandole da 19 mila a 6 mila[4].
  4. L’Iran ridisegnerà e ricostruirà un moderno reattore di ricerca sulle acque pesanti ad Arak, utilizzando combustibile arricchito fino al 3,67%[5].
  5. In cambio delle rinunce dell’Iran relative al suo programma nucleare, i Paesi occidentali annunciano l’alleggerimento delle sanzioni in vigore. Teheran avrà accesso a 4,2 miliardi di dollari derivanti dalle vendite del petrolio e a circa 1,5 miliardi di dollari derivanti dalle importazioni di oro e altri metalli preziosi, dalle esportazioni nel settore petrolchimico e dal settore auto iraniano; verrà inoltre garantito a Teheran un più facile accesso alle transazioni per motivi umanitari.
  6. L’embargo sulle armi convenzionali verso Teheran sarà rimosso tra 5 anni ma quello sui missili balistici resta in vigore per 8 anni[6].

Lo stesso giorno, l’Alto rappresentate Federica Mogherini e il ministro degli esteri iraniano Javad Zarif hanno dichiarato che: “Today is an historic day. It is a great honour for us to announce that we have reached an agreement on the Iranian nuclear issue […] This is an historic day also because we are creating the conditions for building trust and opening a new chapter in our relationship. This achievement is the result of a collective effort […] Thanks to the constructive engagement of all parties, and the dedication and ability of our teams, we have successfully concluded negotiations and resolved a dispute that lasted more than 10 years[7]. Dalla Casa Bianca, il Presidente degli Stati Uniti Barack Obama ha dichiarato: “Today, after two years of negotiations, the United States, together with our international partners, has achieved something that decades of animosity has not — a comprehensive, long-term deal with Iran that will prevent it from obtaining a nuclear weapon […] In those days, the risk was a catastrophic nuclear war between two super powers.  In our time, the risk is that nuclear weapons will spread to more and more countries, particularly in the Middle East, the most volatile region in our world[8].

L’Accordo, accolto favorevolmente da tutta la comunità internazionale, è stato siglato alla vigilia delle elezioni negli Stati Uniti e in Iran, che hanno visto il cambio di rotta a Washington sotto la nuova amministrazione di Donald Trump e la riconferma di Hassan Rohani a Teheran. Nel 2016, dopo un anno della firma dell’Accordo molte banche ancora esitavano a fare affari con l’Iran perché rischiavano di incorrere nelle sanzioni primarie americane (le quali secondo l’Accordo restavano immutate). Teheran lamentava che l’America non stava facendo abbastanza per rassicurare le banche e le aziende europee che volevano fare affari con l’Iran perché temevano conseguenze legali da parte degli Stati Uniti. Da parte sua, Washington protestava per i test missilistici che l’Iran ha continuato a condurre nell’ottobre 2015 e nel marzo 2016 nonostante il divieto previsto dall’Accordo[9].  Dopo due anni di accuse reciproche, l’8 maggio 2018, il Presidente Donald Trump ha annunciato che gli Stati Uniti avrebbero cessato di rispettare il JCPOA, sostenendo che quest’ultimo non conteneva misure sufficienti ad arrestare i progressi dell’Iran verso una capacità nucleare militare, né era utile per limitare l’arsenale missilistico dell’Iran e contrastarne le attività in Medio Oriente. Poco dopo, Washington  ha reimposto tutte le sanzioni che erano state sospese in base all’Accordo, comprese quelle che colpiscono compagnie straniere che fanno affari con l’Iran, molte delle quali si trovano nell’UE.

Precisamente, contro Teheran sono rientrate in vigore le seguenti sanzioni:

  1. Sull’acquisto di dollari da parte del governo iraniano;
  2. Sul commercio in oro o metalli preziosi;
  3. Sulla vendita diretta o indiretta, la fornitura e il trasferimento verso o dall’Iran di grafite, metalli grezzi o semilavorati quali alluminio, acciaio, carbone e software per l’integrazione dei processi industriali;
  4. Sulle transazioni significative riguardanti acquisto o vendita di Rial iraniani, o il mantenimento di conti in Rial al di fuori del territorio iraniano;
  5. Sull’acquisto, la sottoscrizione o la facilitazione dell’emissione di debito iraniano;
  6. Sul settore automotrice iraniano[10].

Più generalmente, invece, le sanzioni secondarie si rivolgono a soggetti che effettuano scambi con l’Iran: prevedono che qualsiasi società, ovunque abbia la sede, debba rispettare le sanzioni statunitensi quando vengono usati i dollari per compiere le transazioni – cioè quasi sempre – e quando le stesse aziende hanno succursali negli Stati Uniti o sono controllate da questi.

  1. Il parere degli esperti

Dopo il ritiro degli USA , l’UE ha più volte sollecitato l’Iran ad astenersi da iniziative che potrebbero minare l’Accordo del 2015 ed ha accolto con favore qualsiasi sforzo diplomatico volto a trovare una via d’uscita dalla crisi con Teheran. Tuttavia, a partire dal gennaio 2019, l’Iran ha compiuto passi preliminari per la realizzazione di un carburante arricchito al 20%[11]. L’Accordo sul nucleare iraniano prevede che la soglia di arricchimento resti stabile al 3,67%. Nonostante l’impegno europeo, a questa prima fase ne è seguita un’altra a luglio 2019. Infatti, dopo gli avvisi di gennaio, Teheran ha dato seguito alle minacce e ha iniziato ufficialmente la seconda fase del piano per ridurre i suoi obblighi  aumentando il livello di arricchimento di uranio stabilito dall’Accordo, provocando scalpore tra i paesi europei che  hanno chiesto più tempo per mediare anche con gli USA[12], ma senza successo. Il 4 settembre 2019, il presidente iraniano Hassan Rohani ha annunciato l’avvio della terza fase di ritiro dall’Accordo sul programma nucleare. Teheran ha precisato che l’agenzia nucleare iraniana vuole iniziare ad attuare senza limiti tutto quello che è necessario per l’ampliamento della tecnologia nucleare interna e per la ricerca scientifica[13]. Da quel giorno, sono in funzione 20 centrifughe modello IR-6 e altre venti modello IR-4 e ha annunciato un’ulteriore accelerazione nel processo di arricchimento dell’uranio. Di questo passo, gli esperti stimano che l’Iran in meno di un anno avrebbe la quantità di uranio necessaria per la produzione di una bomba atomica[14].

Secondo il Professor Sven Biscop, membro onorario dell’European Security and Defence College (ESDC), direttore del programma Europa nel mondo all’ Istituto Egmont e professore all’Università di Gand, l’UE deve sviluppare la propria visione e tradurla in una strategia, continuando a sostenere l’Accordo nucleare con l’Iran. La massima priorità è convincere Teheran a fare lo stesso e non arrendersi davanti alla sanzioni secondarie americane. Al fine di convincere l’Iran, l’UE dovrebbe cercare di cooperare con gli altri membri permanenti del Consiglio di sicurezza dell’ONU che hanno negoziato l’Accordo: Cina e Russia[15].

Secondo Steven Blockmans, Senior Research Fellow e direttore Foreign Policy and of Institutions Unit del CEPS, l’UE deve impegnarsi per mantenere l’Accordo e ridurre gli effetti delle misure restrittive degli USA sulle società europee, creando meccanismi per proteggere gli interessi legittimi degli investitori e degli operatori economici. Secondo lui, spetterebbe alla Commissione europea preparare tali piani, creando un partenariato energetico a lungo termine e un accordo bilaterale di investimento direttamente con l’Iran[16]. Già, l’UE, il 6  agosto 2018, ha adottato il  “Regolamento di blocco”, che consente agli operatori europei di ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalle sanzioni extraterritoriali statunitensi dalle persone che li hanno causati e neutralizza l’effetto nell’UE delle sentenze di tribunali esteri basate su di esse. Il regolamento vieta, inoltre, alle persone che risiedono nell’UE di rispettare queste sanzioni[17].

Anche secondo la pubblicazione del German Marshall Fund “Europe Needs to Go Forward with the Iran Nuclear Deal, With or Without the United States”, l’UE si deve fare garante dell’Accordo, seguendo l’esempio della Francia che il 15 luglio scorso aveva proposto all’Iran l’apertura di una linea di credito da 15 miliardi di dollari per salvare l’Accordo sul nucleare[18]. Il ruolo dei paesi europei non è quello di difendere l’Iran, ma di assicurarsi che rispetti gli impegni. La creazione dello “Strumento a sostegno degli scambi commerciali” (INSTEX) da parte di Francia, Germania e Regno Unito, nata a gennaio 2019 è solo il primo passo verso l’indipendenza dagli Stati Uniti e cercare di evitare gli effetti delle sanzioni secondarie[19]. Infatti, l’INSTEX, è una società destinata a promuovere gli scambi con l’Iran, senza usare il dollaro USA, il che nel prossimo futuro, con regole ancora da fissare, potrebbe facilitare i rapporti economici con Teheran aggirando le sanzioni.

  1. Limiti e possibilità dell’UE

I principali strumenti che fino ad ora l’UE ha adottato per far fronte alla sanzioni secondarie degli USA e mantenere l’Accordo sono:

  • il “Regolamento di blocco” (Regolamento 2271/96), che impedisce ai soggetti europei di adeguarsi alle sanzioni secondarie statunitensi,
  • la creazione di INSTEX,
  • l’estensione del mandato della Banca europea per gli investimenti (BEI), alla quale verrebbe accordato il potere di fornire garanzie sulle attività finanziarie con l’Iran.

Sembra però che la BEI non abbia l’intenzione di sostenere effettivamente gli investimenti verso l’Iran. Ciò è dovuto principalmente al fatto che la Banca si finanzia anche sul mercato finanziario statunitense, e si teme che l’esposizione verso l’Iran spaventi i potenziali acquirenti di titoli. Inoltre, circa un terzo delle sue transazioni sono condotte in dollari. Nei fatti, l’unico modo per l’UE per sostenere gli investimenti in Iran sarebbe quello di creare istituzioni finanziarie totalmente “isolate”, non esposte ai controlli degli USA[20].

Il 15 febbraio 2019, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza Federica Mogherini, ha incontrato il ministro degli Affari esteri della Repubblica islamica dell’Iran, Mohammad Javad Zarif, a margine della Conferenza sulla sicurezza di Monaco. In quella occasione è stato ribadita la ferma determinazione dell’UE a preservare l’Accordo (considerato fondamentale per la sicurezza sia regionale che globale), e l’importanza della creazione di INSTEX in Francia, proprio per dimostrare la buona volontà europea[21]. Inoltre, il 16 giugno 2019, anche il segretario generale dell’EEAS, Helga Maria Schmid, ha ribadito il costante impegno dell’UE a favore dell’Accordo, che è la chiave per aumentare la stabilità e la sicurezza in Medio Oriente[22]. Il 9 luglio 2019, i ministri degli Esteri di Francia, Germania e Regno Unito e l’Alto rappresentante hanno espresso profonda preoccupazione per il fatto che l’Iran stia svolgendo attività incompatibili con gli impegni assunti nell’ambito dell’Accordo, proprio perché l’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA) aveva confermato che l’Iran aveva iniziato ad arricchire l’uranio al di sopra del limite massimo consentito e stabilito. In quella occasione, l’UE ha espresso profonda preoccupazione per il fatto che l’Iran non stava rispettando molti dei suoi impegni e ha incoraggiato Teheran a mantenere un comportamento conforme all’Accordo[23].

Al margine dell’Assemblea Generale della Nazioni Unite, il 25 settembre 2019, l’Alto Rappresentante Federica Mogherini ha detto: “I will not hide that it is increasingly difficult to do it and we have discussed today the fact that we will try and continue keeping the agreement in place and overcome the difficulties we are facing. What I believe is that every step that has been taken so far by Iran – and I underline so far – is reversible. We have constantly called upon Iran to reverse these decisions and go back to full compliance which has been the case until recently. Because this is in the interests of all. Let me add that this is in the security interests of all of us and is also in the economic interest of Iran. I hope that rationality will prevail and that this meeting today will contribute to preserving the agreement also in the future[24]. Il 26 settembre 2019, l’Iran ha ulteriormente arricchito l’uranio con centrifughe avanzate. Ciò ha provocato le reazioni di Washington che il giorno dopo ha ripetutamente affermato di voler tenere colloqui con l’Iran su un accordo di più ampia portata. Teheran, tuttavia, ha escluso i colloqui fino a quando le sanzioni non saranno revocate[25].

L’UE sembra aver fatto il necessario sia per mantenere l’Accordo valido, sia per proteggere gli interessi delle proprie imprese proteggendole dalle sanzioni secondarie americane. Tuttavia, a livello operativo, i limiti sembrano evidenti. L’UE, oltre al Regolamento di blocco, ha istituito INSTEX. Tuttavia, queste misure sono ancora in fase primordiale ed non è ancora stato chiarito (e regolato) il loro funzionamento, ne valutata la propria efficacia nel medio e lungo termine. Analizzando le informazioni fino ad ora fornite, INSTEX può riuscire a proteggere solo le piccole e medie imprese europee dalle sanzioni secondarie americane (perché non usano necessariamente il dollaro). Tuttavia, buona parte delle grandi imprese europee per fare scambi all’estero, oltre ad essere proiettate nel mercato americano, usano il dollaro. Ciò le rende vulnerabili alle sanzioni secondarie di Washington. Allo stesso tempo, sono proprio le grandi imprese che possono accontentare i bisogni del mercato iraniano per fargli rispettare l’Accordo.

Gli esperti hanno stimato che dal ritiro degli USA dall’Accordo, l’economia iraniana ha subito una contrazione del -7%. In particolare, vi è stato un forte declino del settore petrolifero pari al 35% e continuerà per tutto il 2020. L’inflazione, che nel 2018 aveva già toccato un picco del 40%, rischia di superare il 50%. La perdita di valore del Riyal ha eroso il potere di acquisto delle grandi compagnie iraniane sui mercati internazionali[26]. Oggettivamente, le piccole e medie imprese europee, apparentemente immuni dalle sanzioni, sono incapaci di ribaltare questa situazione o di avere un impatto. L’UE rischia quindi di rimanere tra due fuochi. Da un lato, infatti, le grandi imprese europee e dei paesi membri sono incastrate nella tela delle sanzioni secondarie americane che sono riuscite a penetrare nelle decisioni e nelle scelte di mercato. Dall’altro, l’UE non ha capacità oggettiva di creare un sistema finanziario efficace e capace di dare garanzie a Teheran per farla restare dentro l’Accordo. Il peso delle recenti decisioni UE per rendersi sempre più immune dalle sanzioni di Washington, oltre ad avere un forte impatto politico, può essere anche considerato come un trampolino di lancio per la creazione di un sistema sempre più autonomo, che migliorato potrebbe dare all’UE quell’indipendenza strategica, sia politica che economica, che ancora non ha.

Maria Elena Argano

 

[1]     Sito dell’EEAS, Joint comprehensive plan of action: http://eeas.europa.eu/archives/docs/statements-eeas/docs/iran_agreement/iran_joint-comprehensive-plan-of-action_en.pdf

[2]     Ibidem, p. 7

[3]     Ivi

[4]     Sito dell’Istituto per gli studi di politica internazionale (ISPI), Punti chiave dell’Accordo sul nucleare: https://www.ispionline.it/it/infografiche/i-punti-chiave-dellaccordo-sul-nucleare-iraniano

[5]     Sito dell’EEAS, Joint comprehensive plan of action: http://eeas.europa.eu/archives/docs/statements-eeas/docs/iran_agreement/iran_joint-comprehensive-plan-of-action_en.pdf p. 7

[6]     Ibidem p. 11

[7]     Sito dell’EEAS, Joint Statement by EU High Representative Federica Mogherini and the Iranian Foreign Minister Javad Zarif: https://eeas.europa.eu/delegations/papua-new-guinea/3244/joint-statement-by-eu-high-representative-federica-mogherini-and-iranian-foreign-minister-javad-zarif-vienna-14-july-2015_en

[8]     Sito della Casa Bianca, Statement by the President on Iran https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/07/14/statement-president-iran

[9]     Sito de Il Corriere, Le sanzioni, il regime, gli Usa: l’accordo sull’Iran un anno dopo: https://www.corriere.it/extra-per-voi/2016/07/13/sanzioni-regime-usa-l-accordo-sull-iran-anno-dopo-c464b0ca-492f-11e6-ae06-0cc76a275352.shtml?refresh_ce-cp

[10]   Sito ISPI, Tornano in vigore le prime sanzioni USA: https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/iran-tornano-vigore-le-prime-sanzioni-usa-21095

[11]   Sito Rai News, Iran: ci prepariamo ad arricchire l’uranio fino alla soglia del 20%: http://www.rainews.it/dl/rainews/articoli/Iran-ci-prepariamo-ad-arricchire-uranio-fino-al-20-per-cento-4e097b0d-bd29-4ae5-ad24-1b5a3da20966.html

[12]   Sito de La Repubblica, L’Iran annuncia: aumentiamo l’arricchimento dell’uranio: https://www.repubblica.it/esteri/2019/07/07/news/l_iran_esce_dall_accordo_sul_nucleare_e_inizia_l_arricchimento_dell_uranio-230603622/

[13]   Sito Adnkronos, Iran, terza fase ritiro da accordo nucleare: https://www.adnkronos.com/fatti/esteri/2019/09/04/iran-terza-fase-ritiro-accordo-nucleare_oWyNyRUwc6loAiOPIN0ntK.html

[14]   Sito del Il Corriere, Nucleare, l’Iran accelera con l’uranio «Ancora poco tempo per un accordo»: https://www.corriere.it/esteri/19_settembre_07/nucleare-l-iran-accelera-l-uranio-ancora-poco-tempo-un-accordo-b64eb9c2-d149-11e9-be10-239c488c3af6.shtml

[15]   Sito Egmont Institute, Will Trump decision on Iran end Europe’s servility?: http://www.egmontinstitute.be/will-trumps-decision-on-iran-end-europes-servility/

[16]   Sito CEPS, THE ART OF STICKING WITH THE NUCLEAR DEAL: WHY EUROPE SHOULD DEFY TRUMP ON IRAN: https://www.ceps.eu/ceps-publications/art-sticking-nuclear-deal-why-europe-should-defy-trump-iran/

[17]   Sito Europe Affairs, L’Union europea aggiorna il Regolamento di blocco a sostegno dell’accordo sul nucleare iraniano: http://www.europeanaffairs.it/blog/2018/08/09/lunione-europea-aggiorna-il-regolamento-di-blocco-a-sostegno-dellaccordo-sul-nucleare-iraniano/

[18]   Sito del German Marshall Fund, Europe Needs to Go Forward with the Iran Nuclear Deal, With or Without the United States: http://www.gmfus.org/blog/2019/07/11/europe-needs-go-forward-iran-nuclear-deal-or-without-united-states

[19]   Ibidem

[20]   Sito dell’ISPI, USA fuori dall’Iran deal: business europeo alla prova: https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/usa-fuori-dalliran-deal-business-europeo-alla-prova-20869

[21]   Sito dell’EEAS, Federica Mogherini meets with Iranian Foreign Minister Zarif: https://eeas.europa.eu/delegations/iran/58230/federica-mogherini-meets-iranian-foreign-minister-zarif_en

[22]   Sito dell’EEAS, Secretary General of the European External Action Service concludes the visit in the Gulf and Iran: https://eeas.europa.eu/delegations/iran/64182/secretary-general-european-external-action-service-concludes-visit-gulf-and-iran_en

[23]   Sito dell’EEAS, Joint statement by the Foreign Ministers of France, Germany, the United Kingdom and the High Representative of the European Union on Iran/JCPoA: https://eeas.europa.eu/delegations/iran/65184/joint-statement-foreign-ministers-france-germany-united-kingdom-and-high-representative_en

[24]   Sito dell’EEAS,Remarks by High Representative/Vice-President Federica Mogherini following a ministerial meeting on the implementation of the Joint Comprehensive Plan of Action: https://eeas.europa.eu/delegations/iran/67911/remarks-high-representativevice-president-federica-mogherini-following-ministerial-meeting_en

[25]   Sito di Reuters,Iran commits new breach of fraying nuclear deal, expands enrichment – IAEA: https://www.reuters.com/article/us-iran-nuclear-iaea/iran-commits-new-breach-of-nuclear-deal-expands-enrichment-iaea-report-idUSKBN1WB237

[26]   Sito de Il sole 24 ore, L’Iran paga il conto delle sanzioni Usa: lunga recessione dietro l’angolo: https://www.ilsole24ore.com/art/l-iran-paga-conto-sanzioni-usa-lunga-recessione-dietro-l-angolo-AC6EJ8D

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