Costituzione di emergenza: un dibattito da riaprire


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Dopo gli attacchi terroristici dell’11 settembre, costituzionalisti e politologi hanno puntato l’attenzione sempre di più sugli effetti che questo fenomeno può avere nella vita giuridico-costituzionale all’interno di un ordinamento politico. In particolar modo, si è assistito nel corso del tempo all’espansione dei poteri dell’esecutivo in tale materia, estensione giustificata dalla necessità di assicurare maggiore sicurezza alla propria popolazione e di garantire la stabilità e la sopravvivenza dell’ordinamento. Come delineato da molti, però, il rischio è quello di smantellare tutta quella serie di diritti civili e politici conquistati nel corso del tempo in nome della “war on terror”.

Il terrorismo, infatti, ha decretato un’impressionante accelerazione del tempo collettivo, cosa che ci sta abituando all’idea di vedere delle risposte sempre più risolute e repentine da parte della politica cosicché, quando le previsioni su un rapido intervento sono frustrate dai tempi necessari per deliberare con coscienza, viene a prodursi nell’opinione pubblica la convinzione che il sistema istituzionale non sia pronto a rispondere efficacemente alle sfide della modernità.

Sfruttando questo senso di impotenza e frustrazione diffuso, negli ultimi anni presidenti e governi hanno approfittato di questa opportunità per riuscire ad ampliare oltremodo questi poteri, creando quello che può essere definito come un vero e proprio governo in nome dell’emergenza. Il rischio di un governo emergenziale è quello di entrare in un circolo vizioso in cui, dopo ogni attacco terroristico, vi sia l’urgenza di emanare leggi sempre più repressive che intaccano pesantemente le libertà civili, cosa che nell’arco di qualche decennio può portare alla fine di un regime democratico. Bisogna dunque analizzare più a fondo la situazione e capire quali sono le possibili categorie costituzionali che possono essere utilizzate per riuscire a contemperare le esigenze sia di protezione delle libertà civili, sia di protezione e sicurezza della cittadinanza dagli attacchi terroristici, per evitare la diffusione di quel senso di impotenza che può innescare il panico collettivo.

Uno dei modi per riuscire a contemperare entrambe le esigenze potrebbe essere quello di inserire in Costituzione la possibilità di dichiarare lo stato di emergenza per periodi brevi e limitati di modo che, una volta conclusa la fase emergenziale immediata, sia possibile poter tornare nuovamente alla regolare applicazione del diritto, evitando dunque di imporre limitazioni durature delle libertà civili.

Fino ad ora la lotta al terrorismo è stata affrontata, da un punto di vista teorico, utilizzando due concetti inadeguati come quello di guerra e di crimine. Il concetto di guerra è inappropriato in quanto, per definizione, essa viene considerata come un conflitto aperto e dichiarato fra due o più stati, dunque è inapplicabile nei confronti di gruppi terroristici. Inoltre, mentre una guerra ha un inizio e una fine, lo stesso non si può dire del terrorismo in quanto, anche se vengono eliminati i vertici del gruppo, la rete riesce comunque a sopravvivere e a ricostituirsi. Dunque, se decidiamo di definire tutto questo come guerra, si tratterebbe di una guerra senza fine.

Per quanto riguarda il crimine, invece, si intende solitamente un delitto grave che ha conseguenze di carattere penale. Sulla base di questa definizione, è impossibile riuscire a trovare dei punti di collegamento, per esempio, tra la criminalità organizzata da un lato e le cellule terroristiche dall’altro: mentre l’obiettivo del primo gruppo è quello di controllare l’illegalità sommersa, nel secondo caso l’obiettivo è quello di lanciare una sfida politica al governo. Per questo motivo è necessario definire in modo nuovo non solo il fenomeno terroristico, ma anche le possibili risposte ad esso, creando quella che può essere definita come una vera e propria costituzione di emergenza basata su un sistema di pesi e contrappesi.

Fino ad oggi, soprattutto in Europa, molti esecutivi hanno ottenuto poteri di emergenza molto ampi che sono stati rinnovati periodicamente senza l’indicazione di un limite ben preciso. L’esempio più celebre è rappresentato dall’articolo 16 della Costituzione francese, all’interno del quale è stabilito che “quando le istituzioni della Repubblica, l’indipendenza della Nazione, l’integrità del territorio o l’esecuzione degli impegni internazionali sono minacciati in maniera grave ed immediata e il regolare funzionamento dei poteri pubblici costituzionali è interrotto, il Presidente della Repubblica adotta le misure richieste da tali circostanze”. Questa disposizione costituzionale è talmente ampia che ogni volta che si attivano i poteri emergenziali, si corre il rischio non solo di conferire poteri illimitati senza alcun contrappeso, ma anche di dare il colpo di grazia definitivo ad un sistema politico costituzionale democratico basato sulla difesa delle libertà civili.

Per questo motivo, secondo il politologo americano Ackerman, il primo punto necessario per porre effettivamente in essere un sistema di pesi e contrappesi è quello dell’adozione del meccanismo delle maggioranze qualificate: l’esecutivo dichiara l’emergenza e, entro una settimana (due se il Parlamento non si è potuto riunire), il Parlamento deve sanzionare positivamente l’azione dell’esecutivo. Successivamente, nel caso in cui lo stato di emergenza perduri, l’esecutivo dovrebbe ancora ottenere l’appoggio del Parlamento sulla base di un meccanismo che prevede uno sviluppo progressivo di maggioranze qualificate: la seconda proroga dovrebbe ottenere il 60% dei voti, la terza il 70% ed infine l’80% da quel momento in avanti.

L’utilizzo del meccanismo della maggioranze qualificate crescenti serve per tutta una serie di ragioni: in primo luogo evitare una normalizzazione della situazione emergenziale, anche perché è difficile pensare che l’esecutivo possa ottenere per un tempo imprecisato la proroga di tale status da parte del potere legislativo, elemento che permette di limitare al minimo eventuali abusi politici; in secondo luogo, coinvolgere il Parlamento nel prendere la decisione sulla proroga dello stato emergenziale, favorendo così un ampio dibattito pubblico e democratico.

Il secondo punto da prendere in considerazione ha a che fare con l’ambito dell’informazione. Nei giorni successivi agli attacchi terroristici, è molto probabile che il governo e le forze di sicurezza brancolino nel buio e colpiscano alla cieca: nelle ondate di arresti attuate dalla polizia, probabilmente verranno catturati molti terroristi, ma anche molti innocenti. Il governo, ovviamente, cercherà di nascondere o secretare queste informazioni non solo per sviare l’attenzione sugli errori compiuti e sugli abusi commessi, ma anche per capitalizzare al livello politico la situazione emergenziale per risollevare il gradimento dell’opinione pubblica nei confronti del proprio operato.

Dato che la minoranza partecipa, con il suo voto, alla proroga dello stato emergenziale, è necessario che questa non sia tenuta all’oscuro sulle informazioni necessarie per poter prendere una decisione ponderata. Per questo motivo, ad essa dovrebbe spettare non solo la presidenza all’interno della commissione di controllo, ma anche la maggioranza dei seggi. Sarebbe dunque la minoranza a decidere quante e quali informazioni diffondere pubblicamente: da un lato essa sfrutterà il controllo della commissione per scovare eventuali abusi commessi dal governo, fungendo come una sorta di watchdog dell’esecutivo; dall’altro lato, è chiaro altresì che i parlamentari non pubblicheranno tutte le informazioni ottenute per non incappare nell’accusa dell’opinione pubblica di fornire aiuto e supporto ai terroristi.

Il terzo punto ha invece a che fare con l’ambito degli arresti dei sospetti terroristi. Nell’emergenza del momento, in cui il governo tenta di operare una risposta rapida per evitare nuovi attacchi, è possibile che vengano compiuti dei veri e propri rastrellamenti in cui possono essere sottoposte a carcerazione preventiva individui che poi si riveleranno innocenti. Per questo motivo Ackerman propone di erogare, in caso di errore giudiziario, un indennizzo alle persone che hanno subito un periodo di detenzione pur essendo innocenti, adottando il principio del giusto compenso.

L’inserimento dell’obbligo di indennizzo produce anche un effetto importante: dato che il governo pagherebbe tali somme attingendo dal bilancio generale, per evitare di dover sborsare troppo denaro è nell’interesse dell’esecutivo porre un limite ai rastrellamenti di massa, soprattutto quando la fase emergenziale si è conclusa.

Per concludere, appare sempre più urgente e non ulteriormente procrastinabile una discussione sul modello costituzionale attuale. In un contesto storico in cui ormai sembra inevitabile dover convivere con queste forme di violenza pubblica derivanti dal fenomeno terroristico, lo sforzo da compiere è quello di cercare di ricomprendere la questione dei poteri di emergenza all’interno dell’alveo giuridico costituzionale. Anche se il rischio è quello di una scarsa salvaguardia dei diritti civili durante la fase di dichiarazione di emergenza, esso potrebbe essere limitato grazie a tutte quelle clausole enunciate precedentemente, le quali permetterebbero di circoscrivere e limitare nel tempo una situazione che altrimenti sarebbe governata sulla base dell’assenza totale di regole.

 

Enrico Cocina

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