Abstract
Il Referendum sulla Giustizia in relazione al quale gli italiani andranno a votare il 22 ed il 23 marzo p.v., si colloca all’interno di un dibattito strutturalmente polarizzato tra esigenze di efficienza del sistema giudiziario, tutela delle garanzie costituzionali ed equilibrio tra i poteri dello Stato.
Il presente contributo analizza, in prospettiva costituzionale e comparata, le principali argomentazioni poste a fondamento delle posizioni favorevoli e contrarie alle riforme referendarie, con particolare attenzione alle fragilità teoriche ed empiriche delle tesi sostenute dal fronte favorevole del “Sì”. Attraverso il ricorso alla dottrina costituzionalistica e alla giurisprudenza nazionale ed europea, si evidenzia infatti come molte delle proposte avanzate nel dibattito pubblico tendano a semplificare le cause strutturali delle inefficienze del sistema giudiziario, sottovalutando al contempo le implicazioni sistemiche per l’equilibrio dei poteri delineato dalla Costituzione della Repubblica Italiana.
L’analisi scientifica, che trova opportuna collocazione in questa sede, richiede di separare la dimensione retorica da quella empirica, valutando dati, principi costituzionali e conseguenze sistemiche delle riforme proposte.
- Introduzione
Il tema della riforma della giustizia costituisce da oltre cinquant’anni uno dei nodi più persistenti del dibattito istituzionale italiano. Nel corso degli ultimi decenni, le criticità del sistema giudiziario – tra cui la durata dei procedimenti, l’elevato arretrato processuale e le tensioni ricorrenti tra magistratura e politica – hanno alimentato numerosi interventi legislativi e proposte di riforma dell’ordinamento giudiziario.
In questo contesto si inseriscono le iniziative referendarie dirette a incidere su specifici aspetti riguardanti il funzionamento della magistratura e del processo penale. Il ricorso allo strumento del referendum abrogativo ha sollevato, tuttavia, interrogativi rilevanti circa la sua idoneità a intervenire su assetti normativi complessi e fortemente interconnessi, oltre ad aver alimentato un dibattito particolarmente acceso, polarizzato tra un fronte favorevole alla riforma e uno contrario.
- L’assetto costituzionale della funzione giurisdizionale
L’architettura costituzionale della giustizia si fonda su una scelta di forte autonomia della magistratura rispetto agli altri poteri dello Stato. Tale scelta, maturata nel contesto storico successivo alla caduta del regime fascista, si riflette nella collocazione costituzionale della magistratura quale ordine autonomo e indipendente. L’art. 101, secondo comma, della Costituzione della Repubblica italiana stabilisce che “i giudici sono soggetti soltanto alla legge”, mentre l’art. 104 afferma che “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”. A tali principi si affianca l’art. 112, che introduce il principio di obbligatorietà dell’azione penale, volto a prevenire interferenze politiche nell’esercizio della funzione requirente.
La dottrina ha evidenziato come tali disposizioni esprimano una concezione della magistratura quale potere diffuso, caratterizzato da un elevato grado di autonomia funzionale. In questo quadro, qualunque intervento di riforma dell’ordinamento giudiziario deve essere valutato alla luce di tali principi, non solo in termini di efficienza, ma anche di compatibilità con l’architettura costituzionale. Si fa osservare che essi rappresentano una scelta deliberata dei costituenti, volta a prevenire interferenze politiche nella funzione giurisdizionale, alla luce delle esperienze autoritarie precedenti alla nascita della Repubblica.
- Le principali direttrici delle proposte referendarie
Le iniziative referendarie in materia di giustizia si sono concentrate su alcuni pilastri teorici, tra cui: 1. La responsabilità e la valutazione professionale dei magistrati;
- La separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente;
- La disciplina delle misure cautelari;
- La composizione e le competenze degli organi di autogoverno.
Al fine di pervenire ad un quadro che risulti essere quanto più nitido possibile, si ritiene opportuno analizzare tali posizioni partitamente.
Tali proposte sono state sostenute da una narrativa riformatrice che individua nella struttura dell’ordinamento giudiziario una delle cause principali delle inefficienze del sistema.
Una delle principali argomentazioni sostenute dal fronte favorevole al “Sì” riguarda la presunta esigenza di rafforzare i meccanismi di valutazione della professionalità dei magistrati. Secondo questa prospettiva, l’attuale sistema di autogoverno avrebbe favorito il proliferare di fenomeni di autoreferenzialità e corporativismo, rendendo difficoltosa l’effettiva valutazione della professionalità dei magistrati. Tuttavia, si fa osservare, la letteratura comparata dimostra che le procedure di valutazione professionale sono già oggetto di interventi periodici da parte del legislatore e che sistemi eccessivamente esposti a pressioni esterne possono compromettere l’indipendenza del giudice, che costituisce se non altro un elemento chiave negli ordinamenti democratici. L’assunto implicito, che riposa nelle ragioni del “Sì”, è che il problema principale sia l’autoreferenzialità della magistratura, ma non vi è dato più fuorviante: i dati disciplinari mostrano percentuali di sanzioni già esistenti e non irrilevanti, rendendo discutibile la narrativa di una presunta “impunità sistemica”. Il problema dell’inefficienza della giustizia appare, piuttosto, legato a fattori strutturali, quali l’insufficienza di risorse e la complessità procedurale.
Tra le proposte più discusse nel dibattito referendario risulta quella relativa alla separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente. I sostenitori di tale riforma sostengono che essa rafforzerebbe il modello accusatorio del processo penale, riducendo il rischio di contiguità culturale tra giudici e pubblici ministeri. Emergono qui, chiare, forti criticità.
In primo luogo, la Costituzione italiana non distingue tra magistratura giudicante e requirente, inserendo entrambe all’interno del medesimo ordine giudiziario. La dottrina ha osservato come tale scelta sia stata finalizzata a garantire l’indipendenza del pubblico ministero rispetto al potere esecutivo. Infatti, l’equazione “separazione delle carriere è uguale a maggiore imparzialità” non è automaticamente dimostrata. In sistemi come quello italiano, dove il pubblico ministero è parte dell’ordine giudiziario e gode di autonomia costituzionale al pari dei colleghi giudicanti, la separazione potrebbe rafforzare il rischio di subordinazione di quest’ultimo all’esecutivo, nonché alterare l’equilibrio disegnato dal costituente.
Le argomentazioni del “Sì” tendono a presentare la riforma come tecnicamente neutra, mentre essa – con una mera constatazione operabile da qualsiasi cittadino – implica un mutamento profondo della forma di governo giudiziaria.
Una terza linea argomentativa sostenuta dal fronte del “Sì” riguarda la limitazione dell’uso della custodia cautelare, con l’obiettivo dichiarato di ridurne l’abuso.
Il tema è stato frequentemente associato alla tutela dei diritti fondamentali della persona, anche alla luce delle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo in materia di giusto processo.
Vi è un dato empirico da considerare: la Corte di Strasburgo ha effettivamente condannato l’Italia in numerosi casi per violazione dell’art. 6 della CEDU (Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo), soprattutto con riferimento all’eccessiva durata dei processi, più che per abuso generalizzato della misura della custodia cautelare. La critica che vien da muovere, in questo caso, è che l’argomento del Sì tende a isolare il problema delle misure cautelari dal contesto strutturale (s’intende la durata dei processi, le carenze organizzative, e tematiche affini), trascurando le reali cause delle inefficienze. Va da sé che senza riforme sistemiche la modifica rischia di produrre effetti simbolici più che sostanziali.
Un ulteriore profilo critico riguarda la possibilità per gli avvocati di partecipare alle valutazioni sulla professionalità dei magistrati all’interno dei consigli giudiziari. L’argomento posto a sostengo di questa tesi è la necessità di garantire un maggiore pluralismo di prospettive nel processo valutativo. Tuttavia, verrebbe lecitamente da obiettare che l’introduzione di soggetti portatori di interessi professionali diretti (avvocati che operano nel medesimo distretto) pone un problema di conflitto di interessi. Il “Sì” minimizza questo rischio, assumendo che il pluralismo equivalga automaticamente a imparzialità.
- Le ragioni del “No”
Le posizioni contrarie ai referendum si fondano principalmente su tre argomenti, che prevedono:
- La difesa dell’indipendenza della magistratura come presidio contro interferenze politiche;
- L’inadeguatezza dello strumento referendario per intervenire su questioni tecnico – sistemiche complesse;
- Il rischio di effetti non intenzionali, specie in relazione all’equilibrio tra poteri.
Dal punto di vista metodologico, il fronte del “No” tende sicuramente a privilegiare una visione sistemica: la giustizia è un ecosistema normativo, non una somma di norme isolabili.
Secondo i sostenitori del No, molte delle riforme proposte potrebbero indebolire l’indipendenza della magistratura, introducendo nuove forme di pressione esterna sull’esercizio della funzione giurisdizionale.
Un secondo argomento riguarda l’inadeguatezza dello strumento referendario per affrontare questioni di elevata complessità tecnico – istituzionale. Il referendum abrogativo previsto dall’art. 75 della Costituzione consente soltanto di eliminare disposizioni normative esistenti, senza offrire la possibilità di costruire un nuovo assetto normativo coerente.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha più volte sottolineato la necessità che i quesiti referendari non producano effetti normativi incoerenti o privi di adeguata disciplina sostitutiva. In questo senso, l’utilizzo dello strumento referendario per intervenire su istituti complessi dell’ordinamento giudiziario appare suscettibile di generare effetti sistemici difficilmente prevedibili.
Infine, le modifiche proposte potrebbero produrre effetti non previsti sull’equilibrio complessivo dell’ordinamento giudiziario. Le istituzioni giuridiche funzionano infatti come sistemi complessi, nei quali interventi parziali possono generare conseguenze difficilmente prevedibili.
L’analisi del dibattito pubblico evidenzia alcune debolezze ricorrenti nelle argomentazioni a sostegno della riforma referendaria, che ben facilmente incidono sul formarsi di una critica della retorica del “Sì”.
Il primo fenomeno meritevole di attenzione concerne la semplificazione causale. Molti degli argomenti presentati dai promotori, infatti, attribuiscono inefficienze strutturali (come la durata dei processi, gli arretrati) a fattori ordinamentali, trascurando elementi concreti come le carenze di organico, l’insufficienza di risorse, l’organizzazione amministrativa. La ricerca comparata mostra invece che i tempi della giustizia dipendono in larga misura da fattori gestionali, non soltanto normativi, cioè a dire dalla disponibilità di risorse, dal numero di magistrati e dall’organizzazione degli uffici giudiziari.
Un altro fenomeno che rientra nel medesimo schema è l’uso selettivo di casi giudiziari particolarmente mediatici come prova di problemi sistemici, cioè a dire, la costruzione del consenso si è spesso basata su casi giudiziari ad alta esposizione mediatica, trasformati in generalizzazioni. Questo approccio, tuttavia, è metodologicamente debole: l’analisi di singoli aneddoti non consente di trarre conclusioni generali e che si configuri, dunque, una prova sistemica.
Infine, si evince una certa ambiguità sugli effetti istituzionali. Il Sì presenta le modifiche come interventi tecnici e limitati, mentre esse incidono in realtà su elementi centrali dell’equilibrio tra i poteri dello Stato. La separazione delle carriere, ad esempio, comporta una ridefinizione dell’identità costituzionale del pubblico ministero.
Oltretutto, si configura una sorta di sovrapposizione tra critica politica e analisi giuridica. Una parte della campagna favorevole ha assunto toni di delegittimazione dell’ordine giudiziario nel suo complesso, confondendo la critica a singole degenerazioni con una valutazione strutturale dell’istituzione.
- Conclusioni
Le criticità del sistema giudiziario italiano sono ampiamente riconosciute dalla dottrina e dalle istituzioni europee. Tuttavia, l’analisi condotta evidenzia come molte delle proposte referendarie in materia di giustizia siano fondate su istanze politiche e sociali reali, ma risultino spesso accompagnate da argomentazioni semplificatorie.
Da un punto di vista scientifico – istituzionale, esse si fondano su istanze che sorgono dalla voce del cd. “paese reale” (e.g. necessità di maggior efficienza, accountability razionalizzazione dei processi, garanzie), ma tendono a proporre soluzioni parziali a problemi sistemici, con un impianto argomentativo che suggerisce una sottovalutazione delle implicazioni sistemiche delle riforme.
Le criticità del sistema giudiziario italiano richiedono certamente interventi di riforma; tuttavia, l’ordinamento giudiziario costituisce un sistema istituzionale complesso, nel quale modifiche parziali possono produrre effetti significativi sull’equilibrio tra i poteri dello Stato.
Alla luce di tali considerazioni, appare preferibile che eventuali interventi di riforma siano elaborati attraverso il processo legislativo ordinario, supportato da analisi empiriche approfondite e da un ampio confronto dottrinale.
Avv. Giulia Guastella
Note
Par.2, 1 cpv. “funzione requirente” nota 1 P. Calamandrei, La Costituzione e le leggi per attuarla, Firenze, 1955.
Par. 3, 4 cpv. “ordinamenti democratici” nota 2 C. Guarnieri – P. Pederzoli, La magistratura nelle democrazie contemporanee, Bologna, il Mulino, 2002.
Par.3, 6 cpv. “esecutivo” nota 3 M. Luciani, Pubblico ministero e Costituzione, in Quaderni costituzionali, 1995.
Par.3, 6 cpv. “costituente” nota 4 G. Zagrebelsky, Il diritto mite, Torino, Einaudi, 1992.
Par.3, 10 cpv. “custodia cautelare” nota 5 Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza Torri c. Italia, 2020; sentenza Ledonne c. Italia, 2021.
Par. 4, 5 cpv. “disciplina sostitutiva” nota 6 Corte Costituzionale, sent. N. 26/1981; sent. N. 47/1991.
Par. 4, 7 cpv. “uffici giudiziari” nota 7 Commissione europea, EU Justice Scoreboard, varie edizioni