L’intervista si colloca nel contesto di un momento particolarmente delicato della vita istituzionale del Paese, segnato dal ricorso al referendum confermativo su una riforma costituzionale che interviene sull’assetto della Magistratura. Una riforma che nasce in un clima di tensione persistente tra politica e giurisdizione e che viene presentata nel dibattito pubblico come risposta ad alcune inefficienze del sistema giudiziario, ma che, nei suoi contenuti reali, solleva interrogativi ben più ampi sul delicato equilibrio tra i poteri dello Stato.
Attraverso l’analisi dei quesiti referendari – dalla separazione delle carriere al sorteggio dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura, fino alla sottrazione della funzione disciplinare – l’intervista all’ex Procuratore Aggiunto Leonardo Agueci intende offrire una lettura critica e argomentata della riforma, soffermandosi sulla coerenza tra le finalità dichiarate e gli effetti concreti delle modifiche proposte, nonché sulla complessità tecnica di una materia che incide direttamente sulle garanzie costituzionali e sui diritti dei cittadini.
A cura di Alessia Girgenti
Procuratore Agueci, grazie di avere affidato ad Imesi il suo punto di vista sull’imminente referendum costituzionale. Inizierei il nostro dialogo chiedendole di offrire ai nostri lettori un quadro generico sulla scenario istituzionale e politico in cui nasce la decisione di indire questo referendum, approfondendo l’aspetto assai discusso della coerenza tra il tema dichiarato e i quesiti referendari, con uno sguardo, da tecnico della materia quale lei è, sulla complessità della materia su cui i cittadini saranno a breve chiamati a votare.
Questa riforma è l’atto conclusivo di un conflitto che è in atto da tempo tra la politica, o meglio alcuni settori del mondo della politica, e la Magistratura, in quanto da parte di questi settori c’è sempre stata una insofferenza ad accettare il controllo della legalità di pertinenza dell’autorità giudiziaria. Tutto questo ha comportato che, in tutti i modi, si è cercato di intervenire e neutralizzare l’efficacia di questo controllo.
Questo negli ultimi anni è avvenuto, e lo si vede già da quando è entrato in attività l’attuale governo, con una serie di leggi che hanno sicuramente compresso molto l’efficacia dell’attività investigativa e di contrasto all’illegalità, specialmente nel settore dell’attività della pubblica amministrazione. Cito, per esempio, l’eliminazione del reato di abuso di ufficio, la limitazione delle intercettazioni telefoniche, guarda caso su determinati tipi di reati, e cito, da ultima, la legge che ha ridotto in modo molto forte l’efficacia dell’azione della Magistratura contabile.
Di tutto questo, la riforma istituzionale in qualche modo costituisce un pò l’atto finale. È da dire che questo movimento di circoscrizione dell’attività di controllo della legalità nasce da lontano ed è in atto da tempo. In qualche modo già in precedenti occasioni, in precedenti fasi della vita politica, sono iniziate e sono state portate avanti delle iniziative simili, ma questa volta il governo ne ha fatto parte diretta del proprio programma e lo ha coerentemente portato avanti in questo modo.
Direi che il vero scopo di questa riforma è esattamente quello di alterare l’equilibrio tra le diverse funzioni e i diversi poteri dello Stato e tutto questo sicuramente indebolendo fortemente la struttura stessa del potere giudiziario, soprattutto attraverso l’indebolimento notevole dell’organo di autogoverno della magistratura, che è il Consiglio Superiore della Magistratura. Tutti e tre i profili di riforma costituzionale hanno infatti questo unico elemento unificatore: tutti quanti in qualche modo indeboliscono la struttura stessa e quindi l’efficacia e la forza della funzione del Consiglio Superiore, che è l’organo di autogoverno della magistratura, quindi la stessa identità dell’ordine giudiziario rispetto agli altri poteri.
E questo si vede intanto per quanto riguarda il quesito della separazione delle carriere, che è qualcosa che in qualche modo già esiste; da discutere se si tratti di qualcosa che alimenta o riduce, io credo, le garanzie per i cittadini. In realtà l’elemento più significativo è che la Magistratura fino ad ora è stata retta da un organismo unico, quindi in qualche modo omogeneo al suo interno, in grado di applicare un unico metro di valutazione e di indirizzo nella propria attività. Nel momento in cui si scinde in due organismi diversi, allora ciascuno di essi diventa più autoreferenziale e in qualche modo più limitato nella propria attività. Questo porta sicuramente a un indebolimento della forza della funzione di tutela dell’autonomia e indipendenza della Magistratura, che un organismo unico ha fino ad ora svolto.
Lo stesso vale per quanto riguarda il sorteggio, perché sicuramente l’autorevolezza di persone, designate per sorteggio, chiamate a esercitare un ruolo così importante, quale si è detto, è sicuramente inferiore a quella di chi viene scelto per esercitare quella funzione attraverso un sistema di libere elezioni. E questo, se letto da un punto di vista di chi viene scelto ed eletto, implica che quest’ultimo si senta caricato di maggiori responsabilità e risponda della correttezza del proprio operato a chi lo ha designato. Una persona sorteggiata non deve rispondere a nessuno, una persona sorteggiata può sostanzialmente fare quello che vuole senza che nessuno debba dirle se ha operato bene oppure no. E questo chiaramente inficia la stessa autorevolezza di chi si trova a esercitare questo ruolo.
Lo stesso indebolimento del Consiglio Superiore ovviamente si intensifica nel momento in cui viene privato di quella funzione fondamentale che è la responsabilità disciplinare, che in qualche modo è qualcosa che non può essere disgiunta dalla funzione complessiva di autogoverno della magistratura e affidata a un organismo esterno, di fronte al quale il magistrato sottoposto a giudizio dispone certamente di minori garanzie rispetto a come è stato fino ad ora. In fin dei conti la presunzione di non colpevolezza dovrebbe valere anche per i magistrati…se non altro perché la riforma costituzionale indica come è formato l’organismo dell’Alta Corte di Giustizia, ma nulla dice su come deve concretamente operare. Per esempio dice soltanto che la legge assicura la presenza della Magistratura nei collegi giudicanti, non dice altro. Non dice, per esempio, se la presenza dei magistrati debba essere pari o addirittura inferiore a quella dei componenti laici.
Alla luce di tutto questo, quindi, l’immagine che ne viene fuori, è di un’azione volta a indebolire notevolmente, checché se ne dica, la giurisdizione: una giurisdizione sicuramente meno libera se chi deve governare la vita di chi la esercita è una figura più debole in rapporto con gli altri poteri dello Stato.
Dedicherei parte del nostro dialogo all’approfondimento del ruolo del terzo attore in gioco, oltre ai due, politica e giustizia, di cui abbiamo discusso fino ad ora. Mi riferisco al cittadino, che sarà chiamato ad esprimere la propria opinione su un tema tanto complesso ed importante. Come si articola dunque in questo caso il rapporto tra magistratura, politica e cittadini e in che modo lo strumento referendario diventa espressione di questa complessa relazione?
Il referendum è uno strumento che la Costituzione prevede proprio nel procedimento di formazione delle modifiche costituzionali. La Costituzione del ’48 è stata il frutto della collaborazione tra tutte le forze dello Stato e tutte le componenti della politica che in quel momento erano presenti nel nostro Paese, anche forse profondamente diverse tra loro per idee, progetti, riferimenti anche internazionali; eppure in questo quadro queste forze hanno collaborato arrivando a delle soluzioni di sintesi molto valide, che hanno reso la nostra Costituzione un modello riconosciuto e apprezzato da tutti, da tutto il mondo. Tale rapporto di collaborazione si è perso in questa occasione, poiché queste riforme costituzionali sono state approvate con un procedimento che ha viaggiato con il potere di una maggioranza blindata, senza minimamente prendere in considerazione alcun apporto né da parte delle forze politiche di opposizione né da parte della Magistratura, che è la diretta interessata.
Addirittura, anzi, da alcuni è stata contestata la stessa legittimità della Magistratura a intervenire nel dibattito referendario, un pò come se una persona non potesse intervenire su cose che riguardano la propria vita, il proprio lavoro, la propria stessa libertà e autonomia, tanto più nell’esercizio di una funzione delicata come quella giudiziaria.
Da questo punto di vista, il referendum è uno strumento previsto dal legislatore costituzionale, che esiste come contrappeso all’atteggiamento autoreferenziale da parte delle forze politiche. Proprio perché la legge costituzionale è qualcosa di estremamente importante e unico nella vita di una comunità, a suo tempo il Costituente ha pensato che per modificarla occorresse un procedimento particolarmente complesso, e rinforzato dal controllo del corpo elettorale. Questa è la funzione del referendum.
Poi, che la funzione del referendum risenta oggi particolarmente della crisi di tutto il sistema rappresentativo, è un altro paio di maniche. Ricordo che questo è un referendum confermativo, che ha quindi una struttura e anche delle regole diverse da quelle del referendum abrogativo. Per esempio, il referendum abrogativo, come quello che si è svolto l’anno scorso, ha valore se vi partecipa un certo numero di elettori, il 50%, cosa che ormai non succede più; il confermativo, invece, proprio perché implica l’avallare una decisione già presa dal Parlamento, richiede soltanto che sia raggiunto un numero adeguato di firme, e si prescinde dal numero di elettori che è andato a votare. Questo è molto importante e sancisce la differenza tra i due strumenti.
In questo caso, pertanto, il referendum è certamente valido, perché è l’unico strumento che consente il controllo dei cittadini sul Parlamento per una decisione così delicata e che, tra l’altro, prescinde dal volere della maggioranza del momento, che è poi quella che decide l’approvazione o meno di una certa legge.
Approfondiamo l’aspetto comunicativo di questo referendum e delle campagne ad esso collegate. Ritiene che allo stato attuale il dibattito pubblico in corso rifletta adeguatamente la complessità dei temi posti dal referendum? Le narrazioni proposte al cittadino favoriscono un voto consapevole?
Fino ad ora, in realtà, assolutamente no. Il dibattito che viene effettuato è un dibattito inadeguato alla complessità e all’importanza della posta in gioco, e questo perché l’atteggiamento assunto dai promotori e dai settori che hanno voluto la legge, soprattutto in ambito politico, è un atteggiamento che tende a nascondere e a mistificare i veri contenuti del referendum.
Spesso sento dire che una vittoria del sì al referendum, una volta approvate queste riforme costituzionali, renderà i cittadini più liberi davanti alla legge e che i magistrati pagheranno per i loro errori, argomentazione peraltro impostata con cattivo gusto; che la giustizia sarà più veloce e più efficiente. Tutte cose che non c’entrano nulla con i quesiti referendari, perché i quesiti referendari riguardano esclusivamente il funzionamento del Consiglio Superiore e degli organi istituzionali della Magistratura, quindi lo status dei magistrati.
L’andamento dei processi, la correttezza, la velocità dei processi stessi, la loro efficacia rispetto all’esigenza di giustizia dei cittadini, non vengono in nessun modo modificati strutturalmente dai quesiti referendari. Tutto questo non viene detto. La campagna referendaria da parte dei sostenitori del sì, invece, sottolinea aspetti che non hanno niente a che vedere con il quesito referendario. Al contrario, si vuol negare l’esistenza stessa del cuore del dilemma.
Ci sono state delle polemiche anche in televisione: si è contestato lo slogan del Comitato per il no, nel quale si sottolineava che non si vuole che la magistratura venga condizionata dal potere politico. Si risponde: non è vero, perché non cambiano la definizione e le norme sull’autonomia e l’indipendenza dei magistrati da parte della Costituzione. Vorrei ben dire: l’autonomia e l’indipendenza non bisogna solo scriverle, ma devono essere anche accompagnate da strutture e organismi che riescano a renderle efficaci e ne consentano la protezione, cosa che certamente avverrà molto meno con l’eventuale entrata in vigore di questa riforma.
Da parte del Comitato per il sì, quindi, non solo si sostiene la riforma con argomentazioni che non c’entrano niente con il suo reale contenuto, ma addirittura si contesta e si nega la legittimità degli altri che denunciano la vera natura del quesito referendario, adducendo argomentazioni tendenziose e presentando addirittura denunce. Questo è il paradosso legato a tutta la vicenda.
Fino ad ora, quindi, la campagna referendaria è stata sicuramente inadeguata. Ritengo anche che sia serio che chi è impegnato per il no debba davvero far capire quali sono gli aspetti di modifica di queste norme, aspetti tecnici, che riguardano questioni di carattere costituzionale, quindi non facilissime e non alla portata immediata del cittadino comune, che non è detto abbia studiato diritto e men che mai diritto costituzionale.
Però è proprio per questo che deve esserci un impegno da parte di chi opera in questa campagna — e dovrebbe esserlo da tutte e due le parti — di far capire le cose, cercando di rendere semplici e accessibili queste questioni complicate e farne capire le conseguenze che ci sono per tutti i cittadini.
Bisognerebbe forse fare in modo di non renderlo strumento ed espressione di un dibattito meramente politico, quanto più che altro un dibattito costituzionale.
In qualche modo la politica c’entra perchè sono tutte scelte politiche, se vogliamo, e in qualche modo ridurre o modificare il rapporto e l’equilibrio tra i poteri dello stato è una scelta politica; non è una scelta di parte, non di destra o di sinistra, ma certamente tutto quello che riguarda l’assetto dello Stato è scelta politica.
Lei ritiene che questo equilibrio, così come l’equilibrio complesso tra politica e magistratura di cui parlavamo all’inizio, siano raggiungibili o possibili in questa fase o nel prossimo futuro?
L’abbiamo detto. L’equilibrio attuale della Costituzione del ’48 oggi viene fortemente alterato. Si tratta di farlo capire. Ovviamente da parte dei sostenitori della riforma si dice che non è così, ma non è vero. Io sono assolutamente convinto del contrario e pronto a sostenerlo in contraddizione con chiunque. L’importante è, insisto, che vi siano argomenti e non vi siano polemiche inutili e strumentali, come spessissimo ho letto in questi giorni negli interventi di persone che sostengono il si.
Alla luce di quello che ci siamo detti e del suo significativo percorso professionale, se fosse stato nella posizione di dover anche solo consigliare il decisore politico su quali riforme mettere in atto per rendere la magistratura più efficiente dal punto di vista procedurale e organizzativo, intervenendo su alcuni elementi cardine su cui sarebbe utile intervenire, lei da dove avrebbe iniziato?
Parliamo del referendum sul sorteggio, che è forse la parte più delicata di questa vicenda. Si dice questo: sono stati registrati degli episodi gravi, e veri, di malcostume nella gestione della carriera dei magistrati, nella scelta degli incarichi direttivi, nell’assegnazione di determinati incarichi fuori ruolo, in tutte quelle decisioni che rientrano tra le competenze del Consiglio Superiore, dove è prevalsa una logica spartitoria fra i vari gruppi e le varie correnti che compongono il Consiglio Superiore della Magistratura, a scapito della scelta delle persone migliori e dell’indipendenza del singolo magistrato, che per ottenere un certo ruolo si è dovuto in qualche modo piegare alle logiche di questi gruppi di potere.
Critica che, non esito a dire, ha una sua consistenza, perché interviene su fenomeni che si sono effettivamente verificati, e non da oggi; fenomeni che peraltro, sono stati scoperti dai magistrati stessi, quindi non vale per tutti così. Sarebbe un pò come dire che dove c’è la democrazia e dove ci sono i partiti politici, ci sono fatti di malcostume, allora a questo punto aboliamo la democrazia…?
Abolire la scelta dei propri rappresentanti da parte dei magistrati significa abolire una componente fondamentale dell’autogoverno della magistratura.
Qual è quindi il rimedio? Ce ne sarebbero tanti e si potrebbe intervenire anche già solo con legge ordinaria. Vi sono degli strumenti tecnici per cui, se le elezioni dei membri del CSM vengono fatte in modo da evitare il più possibile l’apparentamento tra i gruppi, si evitano i rapporti spartitori. Io, ad esempio, penso che basterebbe fare un’elezione per liste contrapposte e collegi uninominali, per cui si sceglie il più votato nell’ambito di un certo territorio. Questa è una delle tante soluzioni.
Un’altra sarebbe creare dei sistemi di incompatibilità che scoraggino il carrierismo dei magistrati, ad esempio stabilendo che chi ha fatto parte del Consiglio Superiore non possa partecipare, per un periodo di tempo lungo, per la maggior parte della sua carriera, ai concorsi per incarichi direttivi. Così si eviterebbe la pratica per cui io oggi eleggo te al Consiglio Superiore e tu domani eleggerai me per questo incarico direttivo appena smessa la mia carica. Basterebbe creare dei sistemi di incompatibilità più rigorosi di quelli che esistono già adesso, rendere effettiva e totale la temporaneità degli incarichi direttivi.
Ad esempio, io oggi posso fare il procuratore della Repubblica a Palermo e, quando finisce il mio mandato, andarlo a fare a Catania, e così si crea una classe di super dirigenti mentre invece, nell’ambito delle tendenze di ciascuno, tutti dovrebbero essere messi nelle condizioni di svolgere funzioni direttive e di coordinamento.
Basterebbe, quindi, creare delle dinamiche più serie. Il discorso è lungo e in questa sede non centrale, ma si potrebbe fare tanto altro, potenziando il principio di fondo, cioè che il magistrato si scelga le persone più idonee a tutelarlo, anche per quanto riguarda la gestione della propria carriera. Non si vede perché tutti gli altri, in qualsiasi categoria professionale, possano scegliersi i propri rappresentanti, mentre il magistrato non lo debba fare.
Passiamo all’aspetto, che è molto importante, della garanzia per i cittadini: si dice, per esempio, che il PM, che fa parte della stessa famiglia del giudice, non garantisce il giudice di obiettività, perché il giudice non sarebbe terzo fra le parti, in quanto più propenso a sentire il PM piuttosto che l’altra parte. A parte il fatto che l’esperienza pratica ci dice che non è così, anzi, ma basta ragionare in questi termini: l’importante non è tanto pensare che il PM sia soltanto il pubblico accusatore, perché il PM in questo modo diventa la voce della polizia. Il PM magistrato, organo di giurisdizione, è quello che deve controllare e orientare l’attività della polizia nel senso del migliore, e nel più corretto esercizio dell’azione penale, dei poteri coercitivi, di quella attività fondamentale che è il processare la gente, istruire i procedimenti. La prima pena per il cittadino, prima ancora della condanna, è il processo.
In qualche modo, a governare questa funzione è bene che stia una figura che abbia le caratteristiche del giudice, cioè un organo di giurisdizione, anche per come si pone nei confronti della polizia. Nel momento in cui si sgancia da questo principio, diventa sempre più propenso a essere una voce dell’attività di polizia e comunque passibile di direttive in ambito politico.
In qualche modo si dice anche una cosa vera: che il PM è spesso spinto a portare avanti determinate ipotesi e convinzioni accusatorie, ignorando o trascurando quell’obbligo fondamentale di ricercare le prove a favore dell’indagato, un principio che in effetti è poco applicato. Allora perché non prevedere per legge di rinforzare e rendere molto più pressante e forte l’obbligo da parte del PM, rendendo più verificabile il suo esercizio, vincolando il PM a svolgere realmente questa attività? Così facendo, questa sarebbe una tipica attività di giurisdizione.
Se si stacca il PM dalla giurisdizione, al contrario, il PM non agirà più in tal senso: se qualche volta poteva avere la tentazione di fare indagini anche per gli indagati, smetterà del tutto di farlo, perché la sua funzione sarà solo quella di esercitare l’azione penale. Sicuramente le garanzie per i cittadini verrebbero meno, perché verrebbe meno non solo il principio del giusto processo, ma anche quello della giusta indagine, che anch’essa è un dato importante, proprio perché l’indagine e il processo, anche quello che si svolge nelle indagini preliminari, sono anch’essi una pena, un motivo di sofferenza per il cittadino.
Come lei sa l’Istituto Mediterraneo di studi Internazionali offre ai suoi lettori una lettura comparatistica dei fenomeni politici, giuridici, economici e sociali che approfondisce. A tal proposito le chiederei se ha contezza di qualche casistica simile a livello internazionale e di offrirci quindi una ulteriore riflessione sull’evoluzione presente e futura degli aspetti su cui interviene il referendum, a livello internazionale.
Riguardo al Pubblico Ministero vi sono posizioni molto diverse. Altre nazioni, di sicura natura democratica, prevedono un Pubblico Ministero che faccia parte della struttura del governo. Però bisogna vedere anche come ci si è arrivati e approfondire la storia del paese caso per caso: ogni storia istituzionale è autonoma.
Quello che si è verificato nel corso degli anni è che il sistema italiano, e in esso il ruolo del PM, è stato preso come modello da altri PM che, in altre nazioni, hanno sollecitato l’adeguamento delle loro legislazioni a quella italiana, ritenuta più efficace e garantista per il corretto e giusto svolgimento della giustizia.
Oggi leggo, ad esempio, che in Ungheria c’è stata una recente riforma che ha ridotto l’autonomia dell’intero organo giudiziario, cosa di cui si è parlato molto. L’Ungheria non è oggi tanto un modello di democrazia quanto di democratura.
La giustizia ha dei poteri enormi, tanto di difendere e tutelare quanto, alle volte, di rovinare in modo permanente la vita delle persone. Capite cosa vuol dire privare qualcuno della libertà personale? Ma non solo: anche stabilire, per esempio, se la persona, che pure si ritiene debba essere privata per determinate ragioni della libertà personale, debba svolgere questa privazione in un posto terribile come sono gli attuali istituti di pena, posti allucinanti, con cinque o sei persone chiuse in una stanza che basta appena per due, persone che stanno chiuse tutto il giorno senza fare niente; oppure se la stessa privazione della libertà, con gli stessi effetti processuali, debba svolgersi a casa propria. Sta chiuso, non può uscire di casa, ma è a casa propria: sono situazioni profondamente diverse.
Capite quanto è importante avere il potere di stabilire questo? Questa è una funzione che deve essere protetta nella sua assoluta indipendenza. Nel momento in cui viene indebolita e rientra in qualche modo sotto l’influenza del potere politico, le conseguenze sono devastanti.
Per inciso, una nota ulteriore sul tema delle carceri: sappiamo che la situazione delle carceri è al collasso e si risponde che mancano mezzi e fondi per rendere più civili gli istituti di pena. Si pensa che questa riforma comporterà costi molto elevati, perché da un unico organismo del CSM ne verranno fuori tre, ne dovranno quindi essere creati altri due, con spese organizzative ed edilizie notevoli. Perché questi soldi non vengono impiegati sia per rendere più celere lo svolgimento dei processi, che è in gran parte condizionato da aspetti organizzativi, sia per rendere più civile la vita all’interno delle carceri?
Dalle riflessioni emerse nel corso dell’intervista si delinea con chiarezza come il referendum non riguardi soltanto l’organizzazione interna della magistratura, ma chiami in causa il modello stesso di Stato delineato dalla Costituzione del 1948 e il sistema di contrappesi che ne garantisce il funzionamento democratico. La posta in gioco non è l’efficienza della giustizia in senso stretto – spesso evocata in modo improprio nel dibattito pubblico – bensì il grado di autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario rispetto agli altri poteri dello Stato.
In questo quadro, il referendum assume un ruolo essenziale di controllo democratico, ma la sua efficacia dipende dalla qualità dell’informazione e dalla capacità di sottrarre il confronto a narrazioni semplificate o strumentali. La sfida è rendere comprensibili ai cittadini questioni tecniche ma decisive, affinché il voto sia realmente consapevole. Solo riportando il dibattito sul terreno costituzionale, e non su quello della contrapposizione politica, sarà possibile affrontare in modo serio il tema delle riforme della giustizia, preservando le garanzie fondamentali e l’equilibrio tra i poteri che costituisce il cuore della democrazia.