A cura di Maria Elena Argano:
«Più che mai, l’Europa si trova ad affrontare sfide enormi. Soprattutto in tempi di crisi, i nostri cittadini devono essere in grado di riconoscere il valore e i benefici dell’essere membri dell’Unione Europea. La capacità di garantire la sicurezza interna è di grande importanza. Questo implica anche l’obbligo di combattere la minaccia reale e sempre più urgente del terrorismo islamico internazionale in Europa».
Con queste parole si apre il testo franco-tedesco consegnato il 23 agosto alla Commissione europea, al fine di fronteggiare le minacce esterne ed interne. Pochi giorni dopo, l’11 settembre, alla vigilia del Vertice di Bratislava, un altro testo è stato inviato all’Alto Rappresentante (HR) Federica Mogherini contenente delle proposte per implementare al meglio la Global Strategy dell’Unione europea presentata da quest’ultima alla prima riunione senza il Regno Unito, il 28 giugno a Bruxelles. Dopo il referendum, era chiaro che molti equilibri sarebbero stati alterati, tuttavia già si parla di un asse franco-tedesco pronto a fare da protagonista nello scenario della politica di sicurezza e difesa europeo. In questo articolo verrà in un primo luogo spiegato il contenuto degli gli articoli del Trattato di Lisbona che disciplinano la politica di sicurezza e difesa comune, le cause e le conseguenze. Successivamente, verrà presentato il percorso della politica di sicurezza e difesa europeo dopo la Brexit, al fine di comprendere i motivi per i quali si sta profilando l’ipotesi di un suo rafforzamento. Infine, alla luce della disciplina europea, e considerando l’attuale situazione politica, verranno spiegate le conseguenze oggettive dell’evoluzione dell’attuale scenario europeo, e le implicazioni della proposta dell’asse.
1.I limiti della politica di difesa e sicurezza europea (CSDP)
Prima di iniziare a pensare alla possibilità della creazione di un esercito europeo bisogna spiegare le parti del Trattato sull’Unione europea che disciplina la CSDP. Un’analisi approfondita è fornita da Stephan Keukeleire (Professore all’Università di Leuven e al Collegio d’Europa) e Tom Delreux (Professore associato all’Università cattolica di Louvain), nel loro libro The Foreign Policy of the European Union. Il Trattato di Lisbona è il trattato internazionale, firmato il 13 dicembre 2007, che ha apportato ampie modifiche al Trattato sull’Unione europea e al Trattato che istituisce la Comunità europea. Il Trattato di Lisbona ha modificato quindi il Trattato sull’Unione europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE). Il primo ha mantenuto il suo titolo attuale mentre il secondo è stato denominato “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea” (TFUE). Secondo i due autori, delle conclusioni sulla CSDP possono essere tratte se si analizzano degli articoli in particolare. Prendendo in considerazione l’art. 42 (paragrafo 1 e 2) si legge:
La politica di sicurezza e di difesa comune costituisce parte integrante della politica estera e di sicurezza comune. Essa assicura che l’Unione disponga di una capacità operativa ricorrendo a mezzi civili e militari. L’Unione può avvalersi di tali mezzi in missioni al suo esterno per garantire il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite. L’esecuzione di tali compiti si basa sulle capacità fornite dagli Stati membri.[…] La politica dell’Unione a norma della presente sezione non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri, rispetta gli obblighi di alcuni Stati membri, i quali ritengono che la loro difesa comune si realizzi tramite l’Organizzazione del trattato del Nord-Atlantico (NATO), nell’ambito del trattato dell’Atlantico del Nord, ed è compatibile con la politica di sicurezza e di difesa comune adottata in tale contesto.
Secondo i due autori, questo dimostra che gli Stati membri non vogliono che la PSDC cambi o le loro politiche estere, o i rapporti già instaurati con la NATO. Così la PSDC è ammessa se supporta le politiche della NATO o degli Stati membri, in quanto li aiuta a missioni che risultano troppo costose, o se uno Stato non è in grado o disposto ad agire. Quindi è chiaro che nessuno vuole che la PSDC possa essere una minaccia per gli interessi nazionali. Tuttavia il paragrafo 7 del medesimo articolo prevede che:
Qualora uno Stato membro subisca un’aggressione armata nel suo territorio, gli altri Stati membri sono tenuti a prestargli aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, in conformità dell’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Ciò non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri.
A questa si aggiunge l’articolo 46 del TUE il quale prevede che:
1. Gli Stati membri che desiderano partecipare alla cooperazione strutturata permanente di cui all’articolo 42, paragrafo 6 e che rispondono ai criteri e sottoscrivono gli impegni in materia di capacità militari specificati nel protocollo sulla cooperazione strutturata permanente notificano la loro intenzione al Consiglio e all’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
2. Entro tre mesi dalla notifica di cui al paragrafo 1, il Consiglio adotta una decisione che istituisce la cooperazione strutturata permanente e fissa l’elenco degli Stati membri partecipanti. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata previa consultazione dell’alto rappresentante.
Alla luce di quanto citato, possiamo quindi concludere che secondo il TUE:
Talune operazioni, civili e militari, intraprese dall’UE devono essere conformi alla Carta delle Nazioni Unite;
Gli stati membri dell’UE non sono vincolati nell’intraprendere un’operazione all’interno della PSCD, e talvolta possono scegliere di usare come tramite la NATO per raggiungere degli obiettivi di difesa e sicurezza. A partire dal momento che la maggior parte degli stati europei sono anche membri dell’Alleanza Atlantica, questi preferiscono interagire direttamente con quest’ultima, la quale ha delle strutture fino ad ora più efficaci e celeri;
In caso di attacco terroristico, vige il principio della solidarietà tra stati, il quale però è reso molto “elastico”, a partire dal momento che possono mantenersi le specificità di taluni stati;
Gli Stati membri che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari e che hanno sottoscritto impegni più vincolanti in materia ai fini delle missioni più impegnative possono instaurare una cooperazione strutturata permanente nell’ambito dell’Unione, notificandolo al Consiglio e all’Alto Rappresentante, che entro sei mesi deve esprimersi. Praticamente quello che hanno fatto Germania e Francia l’11 settembre.
Nel paragrafo successivo verrà esaminato il percorso dell’UE in tema di sicurezza e difesa a partire dalla presentazione della Global Strategy il 28 giugno, al fine di spiegare la portata del rafforzamento di tale politica, le speranze e i limiti.
2.Dalla Global Strategy a Bratislava: the strong approach
Il 28 e il 29 giugno, a Bruxelles, i 27 capi di Stato e di governo hanno tenuto una riunione informale per discutere la politica e le implicazioni pratiche della Brexit. I leader hanno inoltre lanciato un dibattito sul futuro dell’Unione europea, in vista della riunione di Bratislava del 16 settembre. Il Consiglio europeo si è concentrato sulle implicazioni politiche del referendum che ha avuto luogo nel Regno Unito. I leader hanno anche discusso di altre questioni urgenti: la risposta alla crisi migratoria, l’approfondimento del mercato unico per stimolare la crescita e l’occupazione, rafforzare la sicurezza dell’Unione europea attraverso una maggiore cooperazione a stretto contatto con la NATO. Infatti, in occasione della prima riunione senza il Regno Unito, Federica Mogherini ha presentato la Global Strategy dell’UE, il documento
contenente le future direzioni della politica di sicurezza e difesa. Nel testo si evidenzia, per la prima volta, che si vuole un’ Unione che sia autonoma dal punto di vista strategico. La politica estera e di sicurezza deve fare i conti con fenomeni globali e dinamiche locali, superpotenze planetarie e identità sempre più frammentate. Per questo l’ Unione non può che lavorare per rafforzare dei partner. Particolare attenzione è dedicata a consolidare il legame transatlantico e il partenariato con la NATO, guardando anche a nuovi
attori e nuovi formati. Infatti tra la lista delle priorità (elencate nel secondo paragrafo della Global Strategy), c’è quella della sicurezza. Il terrorismo e le minacce ibride sono tra le prime preoccupazioni. Per questo c’è un incitamento agli stati membri al fine di tradurre in azioni delle politiche che promuovano l’assistenza reciproca e la solidarietà, sempre in collaborazione con la NATO.
In generale, l’UE vuole realmente rafforzare le strutture della politica di sicurezza, sia sotto forma di concertazione tra gli Stati membri, che con l’Alleanza Atlantica. L’UE vuole incoraggiare sistematicamente la cooperazione nella difesa e creare una forte industria europea della difesa, che è essenziale per garantire l’indipendenza di decisione e di azione dell’Europa. Secondo la Global Strategy è vitale il rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri, che potrebbero portare ad una forma più strutturata di cooperazione, sfruttando appieno le opportunità offerte dal trattato di Lisbona, cioè l’articolo 46 sopra citato. Un ulteriore passo avanti è stato fatto a Varsavia l’8 e il 9 luglio, durante il Summit della NATO. In quella occasione infatti, Jens Stoltenberg (Segretario generale della NATO), Jean-
Claude Junker (presidente della Commissione europea) e Donald Tusk (presidente del Consiglio europeo) hanno firmato una Dichiarazione congiunta sulla forte cooperazione UENATO. Alla luce delle sfide comuni le due organizzazioni hanno deciso di lavorare insieme. Una NATO forte e una forte Unione europea si rafforzano a vicenda. Insieme possono fornire una maggiore sicurezza in Europa e oltre. La cooperazione in più aree è una priorità strategica. Il Servizio europeo per l’azione esterna e la NATO, insieme con i servizi della Commissione a seconda dei casi, hanno intenzione di sviluppare delle opzioni concrete di attuazione e coordinamento. Queste due fasi dimostrano che a giugno l’UE ha espresso la volontà di incrementare la sua potenza e allo stesso tempo di stringere i legami già esistenti con l’Alleanza Atlantica. Questi concetti sono stati ripresi nelle due riunioni di Bratislava, la prima il 16 Settembre e l’altra il 26 e il 27 settembre. Il 16 settembre, in una Dichiarazione congiunta l’UE ha stabilito che nella riunione del Consiglio europeo di dicembre, bisogna prendere una decisione su un piano di attuazione del lavoro concreto in materia di sicurezza e di difesa e come utilizzare al meglio il potenziale dei trattati, in particolare per quanto riguarda le capacità e di iniziare immediatamente l’attuazione della dichiarazione congiunta UE-NATO. Il 26 settembre, invece, sono state analizzate le proposte di diversi Stati sulle misure pratiche al fine di attuare la Global Strategy. I ministri dell’UE hanno raggiunto un accordo generale per procedere in parallelo su tre aspetti principali nei prossimi mesi. In primo luogo sulla attuazione della Global Strategy nel settore della difesa e della sicurezza, utilizzando strumenti già previsti nei trattati dell’UE, ma mai adoperati prima come la cooperazione strutturata permanente. In secondo luogo l’HR Federica Mogherini e i Ministri hanno discusso con il Commissario Elżbieta Bieńkowska sul coordinamento con la Commissione europea sul piano d’azione europeo di difesa, in particolare nel campo del sostegno industriale relativi a ricerca e tecnologia. In terzo luogo si è discusso il partenariato strategico con la NATO attraverso l’attuazione della dichiarazione congiunta UE-NATO firmata lo scorso luglio a Varsavia.
In Conclusione, l’UE sta prendendo in considerazione più strade, e ascoltando le voci di più paesi per incrementare da un lato la sua potenza, e dall’altro la cooperazione con la NATO. Tuttavia, da qualche settimana si parla della proposta “particolare” e temuta avanzata dalla Francia e dalla Germania. Ovunque si parla di un futuro esercito, e in molti si preoccupano del crollo di una Europa in cui due soli paesi avranno il monopolio della forza. Prima di creare allarmismi, sarebbe utile spiegare il contenuto della proposta franco-tedesca, perché ha creato tanto scompiglio, quali sono state le reazioni dell’UE in quanto tale, e che risvolti si avranno sulla politica europea.
3.L’asse franco-tedesco e la paura europea di un esercito
Una proposta può far paura, soprattutto se questa proviene dai due paesi più forti dell’Unione europea. Questa è l’occassione per la Germania per guadagnare spazio nella politica estera europea. Le due potenze, unite, possono cambiare la storia dell’UE, o meglio è questo quello che pensano i giornali, ed questo quello che spaventa gli altri paesi, i quali dall’11 settembre all’unisono urlano il no ad un esercito europeo. L’11 settembre, pochi giorni prima il primo vertice di Bratislava, Francia e Germania hanno depositato una proposta/notifica all’Alto Rappresentante Federica Mogherini, facendo riferimento all’articolo 46 del TUE. Il testo integrale del documento non è ancora disponibile al pubblico, tuttavia i ministri della difesa dei due paesi, durante la conferenza stampa hanno specificato il contenuto della loro richiesta. Prendendo in considerazione le parti relative al fini di questo articolo, i due ministri hanno avanzato una proposta fondata sui più punti, poi esplicitati a Bratislava il 26-27 settembre al fine di ottenere una risposta per il prossimo Consiglio che si terrà il 15 novembre, per essere valutata e votata a dicembre, mese in cui l’UE dovrà rendere note le misure pratiche per l’implementazione della Global Strategy. I punti sono i seguenti:
Prendere in considerazione la cooperazione strutturata permanente (CPS), creata dal Trattato di Lisbona e mai utilizzata fino ad oggi con partecipazione volontaria, inclusiva e aperta.
L’UE deve utilizzare e combinare gli strumenti militari e civili. Idealmente, questa capacità dovrebbe riflettersi nel processo di pianificazione strategica e di missioni e operazioni operative. La capacità di pianificazione strategica dovrebbe rimanere al servizio delle strutture di gestione delle crisi europee per l’azione esterna, e la catena di comando sotto il controllo politico del Comitato politico e di sicurezza dell’Unione europea.
Creare una sede permanente (a Bruxelles) per le missioni e le operazioni militari e civili dell’UE con una capacità permanente per pianificare e condurre operazioni militari e civili.
Rafforzare l’Eurocorps (una forza multinazionale a livello di Corpo d’Armata nata nel 1992, che fa capo all’Unione europea, che agisce sotto il Comando e il Controllo della NATO e comprende reparti provenienti da Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Spagna) che potrebbe sostenere l’UE con l’esperienza per le missioni di addestramento, consulenza strategica e assistenza. Allo stesso tempo, Eurocorps continuerebbe a sostenere la NATO se necessario;
Una forma di base europea per i cadetti o corso per le truppe, al fine di sviluppare la rete già esistente di ufficiali e sviluppare uno spirito veramente europeo;
Implementare la dichiarazione congiunta UE-NATO dell’8 luglio 2016 riconoscendo che una Europa più forte è direttamente proporzionale ad una NATO più forte.
All’interno dell’Unione europea, questi punti hanno scatenato una reazione a catena fondata sulla sfiducia reciproca e sulla paura generale. Le prime reazioni hanno sottolineato l’intenzione della creazione di un esercito comandato dalle due potenze ormai più influenti d’Europa. Bisogna riconoscere che, una volta esclusa la potenza britannica, c’è uno spirito di rivalsa da parte dei due paesi che probabilmente diventeranno le guide dell’Unione, e che in effetti sono i due paesi che ormai più investono nella CSDP. Tuttavia bisogna fare una distinzione oggettiva tra quello che è la realtà, e quello che gli altri paesi (consapevoli dei loro limiti e che per anni hanno strumentalizzato i mezzi UE per poi ricorrere alle strutture NATO) vogliono vedere. A Bratislava, più proposte erano state presentate, la maggior parte delle quali restano sconosciute perché quella che ha fatto più scalpore è stata quella franco-tedesca. La prima resistenza è arrivata proprio dal Regno Unito. Secondo il Ministro inglese Follon l’idea portata avanti dai francotedeschi provocherebbe una duplicazione della NATO. In effetti, da 43 anni il Regno Unito pone il
suo veto per la creazione di un esercito europeo, e le ragioni sono note, soprattutto adesso con la Brexit: il Regno Unito è un forte contribuente della NATO. Se la decisione di portare avanti la proposta franco-tedesca va avanti, e viene votata prima delle notifica dell’uscita dall’UE, il Regno Unito si ritroverà a versare due volte la stessa cifra per due organizzazioni diverse. L’Italia, da parte sua, ha avanzato la sua proposta, un non-paper, più fondato sul soft power (ricerca e tecnologia, incentivi fiscali e finanziari e approvvigionamenti) ma in armonia con la proposta franco-tedesca. I paesi dell’est Europa, e i paesi Baltici non trovano un accordo, tranne la Repubblica ceca e la Repubblica slovacca che hanno una posizione vicina a quella franco-tedesca, mitigata dal nonpaper italiano. Tuttavia, prendendo in considerazione gli articoli del TUE sopra citati, la proposta franco-tedesca non aggiunge nulla di nuovo. La stessa Federica Mogherini, dopo l’ultimo incontro informale a Bratislava ha affermato che l’obiettivo non è quello di creare un esercito europeo, ma di rafforzare le strutture esistenti, come il Battle group. L’intensificazione del lavoro sulla difesa europea non significa la creazione di un esercito europeo. Si tratta del rafforzamento della cooperazione di creare una difesa europea più efficace in piena complementarità con la NATO. Secondo le parole dell’HR nessuno ha mai proposto la creazione di un esercito, anche perché non è previsto dal trattato di Lisbona. Le proposte, compresa quella franco-tedesca, concerne l’utilizzo dei mezzi già previsti all’articolo 46 del TUE. Anche la NATO non teme l’implementazione della politica di sicurezza e difesa europea. Lo stesso Jens Stoltenberg ha dichiarato che non vi è alcuna contraddizione tra una difesa europea forte e un NATO forte, sottolineando che entrambi si rafforzano reciprocamente. Egli ha aggiunto che è importante per evitare duplicazioni e garantire che il dialogo tra le due organizzazioni sia trasparente e aperto.
4.Conclusioni
Che la proposta dell’asse franco-tedesca venga pienamente accettata o no, si nota come l’UE si stia muovendo verso un cambiamento strutturale interno ed esterno. L’UE vuole migliorarsi, e forse, all’interno di un quadro caratterizzato dall’euroscetticismo, è proprio dal settore della sicurezza e difesa che si vuol far partire una riforma. Il termine stesso “riforma” potrebbe risultare inappropriato perché nonostante le speculazioni dell’opinione pubblica e di alcuni Stati membri, nessuna riforma è prevista. Si tratta semplicemente di mettere in funzione degli articoli di un trattato che da un po’ di tempo è diventato una bussola che non indica il nord, da girare e rivoltare nelle occasioni più salienti, come il terrorismo e soprattutto l’immigrazione. A questo punto due questioni si sollevano. La prima riguarda il fatto che due potenze hanno dimostrato che insieme sanno come scuotere dalle fondamenta una struttura complessa, ed inquietare persino il Regno Unito. Questo asse non si frantumerà nemmeno se la proposta non viene approvata a pieno titolo. I due paesi ormai sono i leader, e godono dell’appoggio dell’Italia e della Spagna. Lo sono non soltanto perché sono tra quelli che investono di più nella sicurezza europea, ma perché sono i due paesi europei che rappresentano una potenza economica e politica, delle
guide. Nei prossimi mesi, e almeno fino a quando François Hollande e Angela Merkel resteranno a capo dei loro governi, la politica europea sposterà il proprio epicentro verso Parigi e Berlino, e questo si presumeva già da quando nel Regno Unito di parlava di un referendum consultativo. La seconda questione, connessa alla prima, riguarda il futuro del ruolo dell’Unione europea nello scenario internazionale. Se la Global Strategy sarà applicata a pieno, il ruolo dell’Unione europea può cambiare ancora una volta, fondendo il soft power all’hard power. L’utilizzo dei mezzi dei quali già si dispone (ma che non sono mai stati usati) può essere interpretato come un risveglio. Persino gli Stati Uniti e la NATO si dimostrano favorevoli ad un incremento della potenza europea sul piano della sicurezza. Nessuno dei due teme una duplicazione, ne una sovrapposizione con la NATO. Una Europa più forte conviene perché riduce la mole di lavoro della NATO e l’impegno degli Stati Uniti. In molti, dopo la Brexit, hanno condannato l’UE come organizzazione incapace di reggersi sui suoi pilastri. Ma la storia ci insegna che ogni volta che l’UE si trovava sull’orlo del baratro, è stata capace di non cadere. Se la storia continua il suo corso, forse il rilancio proposto dall’asse (e proposte simili) potranno realmente essere lo slancio per una nuova Europa.
Maria Elena Argano
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