Il Germanichellum e l’eterno Patto del Nazareno


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Il Germanichellum e l’eterno Patto del Nazareno.

Il Parlamento si appresta ( rectius: si appresterebbe) ad approvare una nuova legge elettorale – frutto dell’intesa tra le maggiori forze politiche ( PD, Forza Italia, M5S, Lega Nord) – ispirata al modello elettorale vigente attualmente in Germania e ribattezzata, giornalisticamente, “ germanichellum”.

Prima di entrare nel merito della questione, sono necessarie alcune considerazioni preliminari. Come è noto, la Costituzione italiana, a differenza di altre carte costituzionali europee, nulla dice circa il sistema elettorale da adottare per l’elezione degli organi legislativi, poiché tale materia è rimessa alla discrezionalità dello stesso Parlamento, atteso che “ la determinazione delle formule e dei sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa” (Corte Cost. Sent. 1/2014).

Il Parlamento, dunque, è assolutamente libero di potere adottare il sistema elettorale più idoneo per garantire, utilizzando le parole di Roberto Borrello (Sistemi elettorali e revisione costituzionale, in Nomos, I/2016), una “effettiva ed efficiente democrazia rappresentativa”: in ogni caso, è del tutto pacifico, in dottrina, che la materia elettorale costituisce uno degli elementi più significativi della cd. costituzione sostanziale. La tesi della natura materialmente costituzionale della legge elettorale – che come ricorda Fulco Lanchester (l sistema elettorale in senso stretto dal “Porcellum” all’”Italicum” in Democrazia e Diritto 1/2015, pp. 15-29), è «uno strumento tecnico ad alta valenza politica, connesso con principi e valori della forma di Stato e capace di influire sulla formazione della rappresentanza in campo politico e sul funzionamento della forma di Governo e, qualunque sia la sua copertura costituzionale nel sistema delle fonti, è da considerarsi come una vera e propria norma di regime» – rafforza tale conclusione, in quanto tale crucialità sostanziale della legge elettorale deve portare a ricondurla comunque ai principi fondanti dell’ordinamento, in relazione al contributo che essa apporta al funzionamento di meccanismi fondamentali nell’ambito della forma di stato e della forma di governo: la legge elettorale, pertanto, non si limita a tradurre i voti in seggi, ma assolve ad una funzione molto più importante e delicata: a costituzione invariata, determina la forma di Governo, incide sui rapporti tra Parlamento e Governo, delinea, se vogliamo, l’indirizzo politico dello Stato. S

ebbene, dunque, il legislatore ordinario goda di una ampia discrezionalità nella scelta del sistema elettorale da adottare – e questa discrezionalità è ancora più ampia nel nostro Paese, dove non sussiste alcuna riserva costituzionale in favore di questo o quell’altro sistema – tuttavia ciò non significa che detta discrezionalità non debba incontrare precisi limiti, ravvisabili, a nostro giudizio, in quei diritti elettorali fondamentali quali la libertà e la eguaglianza del voto, l’elettorato passivo attribuito in condizioni di effettività ed eguaglianza, la automaticità e la oggettività dei meccanismi di attribuzione dei seggi rispetto ai voti espressi.

E in questo solco – ossia dell’esistenza di principi elettorali assolutamente inderogabili – si pone appunto la già richiamata sentenza n. 1/2014 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato in alcuni punti la illegittimità costituzionale della legge n. 270 del 21 dicembre 2005, meglio nota come Porcellum.

Nella sentenza, la Corte, sancendo la centralità del Parlamento “che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa”, arriva ad affermare, con riferimento alla censura del premio di maggioranza privo di una soglia minima di accesso, che nessun sistema elettorale può essere considerato “ragionevole” ove l’obiettivo prefissato, in sé legittimo, della stabilità di governo, venga perseguito attraverso meccanismi elettorali sproporzionati rispetto all’obiettivo medesimo, capaci di ledere e comprimere altri diritti costituzionalmente garantiti tra cui, per l’appunto, il richiamato principio della eguaglianza e libertà di voto: quest’ultimo, “ pur non vincolando il legislatore ordinario alla scelta di un determinato sistema, esige comunque che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi”.

La Corte, inoltre, come noto, ha censurato il Porcellum, anche nella parte in cui esso prevedeva liste bloccate di candidati, che si traducevano in eletti, senza alcuna preferenza ma semplicemente in ragione della loro collocazione in lista. Sul punto, la Corte ha affermato il diritto del popolo alla scelta del corpo legislativo, che si ricava dal combinato disposto degli articoli 48, 49, 56, 58, 67 Cost. e dell’articolo 3 del protocollo 1 della Cedu: tale diritto implica la facoltà dell’elettore di incidere sull’elezione dei propri rappresentanti e non è pertanto compatibile con meccanismi di voto che rimettano totalmente questa scelta ai partiti politici, attraverso il meccanismo delle liste bloccate: il principio, precisa poi la Corte, non si applica né a sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né a sistemi caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettiva “conoscibilità” degli stessi e con essa l’effettività dellascelta e la libertà del voto.

Ebbene, nel momento esatto in cui scriviamo, la Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati è impegnata nell’approvazione dell’emendamento presentato dal relatore Fiano, frutto di una intesa tra PD, FI, M5S e Lega Nord, che prevede un sistema elettorale di tipo “ tedesco”, con alcuni correttivi necessari a renderlo omogeneo al sistema politico italiano ed esente da eventuali rilievi di costituzionalità, portando i giornalisti a parlare di Germanichellum o Fianellum.

Vediamo allora di capire, senza eccessivi tecnicismi, cosa prevede il sistema elettorale tedesco. Come insegna autorevolmente Fulco Lanchester ( Gli Strumenti della Democrazia, Giuffrè Editore, ult. ed., 223 e ss) la “questione elettorale venne risolta in Germania nell’ambito di una costituzione tendente ad istituzionalizzare i partiti e a funzionalizzare il procedimento elettorale ai fini della stabilità”.

Nel perseguire tale obiettivo, è stato adottato un sistema elettorale misto, che combina meccanismi proporzionali e maggioritari, in cui tuttavia, come sostiene tra gli altri Mauro Volpi ( L’organizzazione costituzionale, in Diritto Pubblico Comparato ( a cura di G. Morbidelli, L. Pegoraro, A. Reposo, M. Volpi), Giappichelli Editore, Torino, ult. ed., 247 e ss) l’elemento proporzionale è dominante : in ogni Land, infatti, all’elettore sono assegnati due voti, il primo che serve per distribuire la metà dei seggi in collegi uninominali con sistema plurality ( vince cioè chi prende un voto in più) e il secondo per assegnare l’altra metà dei seggi a liste concorrenti, con il sistema proporzionale. Il cittadino tedesco, inoltre, ha la facoltà del voto disgiunto, ben potendo votare per un candidato all’uninominale e per un partito diverso nel proporzionale.

Nonostante, tuttavia, la previsione di collegi uninominali di tipo maggioritario, l’effetto globale del sistema elettorale tedesco è interamente proporzionale: infatti, il numero dei seggi spettanti a ciascun partito viene calcolato in base ai voti raccolti col proporzionale tra tutti i partiti che abbiano raggiunto almeno il 5% dei voti o abbiano conquistato almeno tre collegi uninominali. Qualora, poi, il numero dei seggi ottenuti con l’uninominale dovesse essere superiore al numero dei seggi complessivamente assegnati al partito, quest’ultimo li mantiene, atteso che il Bundestag non ha un numero fisso di componenti stabilito in Costituzione.

Nella versione italiana, allo stato in cui scriviamo, gli unici elementi comuni con il sistema tedesco sembrerebbero essere la previsione dei collegi uninominali e i listini bloccati circoscrizionali, con precedenza dei primi sui secondi, e lo sbarramento al 5% per accedere al riparto dei voti. A differenza, tuttavia, del sistema tedesco, in cui è consentito, come detto, il voto disgiunto, nell’attuale bozza in discussione invece l’elettore può esprimere un solo voto, con il quale sceglie contemporaneamente il candidato del collegio uninominale e la lista di partito collegata per la determinazione proporzionale dei seggi. Niente voto disgiunto, dunque, che è invece la caratteristica fondamentale dei sistema elettorale tedesco.

Alcune riflessioni conclusive

La scelta del sistema tedesco, se da un lato potrebbe superare un eventuale giudizio di costituzionalità da parte della Corte Costituzionale – eccettuo per la mancata previsione del voto disgiunto, che potrebbe incorrere nella censura di incostituzionalità per violazione del principio del voto diretto e uguale – atteso che ne rispetta sostanzialmente le indicazioni sopra evidenziate, tuttavia non convince per almeno due considerazioni.

In primo luogo, perchè il sistema elettorale tedesco è coerente con la cennata costituzionalizzazione dei partiti politici, elemento quest’ultimo non presente nel nostro ordinamento costituzionale. A tal proposito, piace ricordare un passaggio della cennata sentenza 1/2014 e relativo alla funzione dei partiti politici nel nostro Paese: “una simile disciplina priva l’elettore di ogni margine di scelta dei propri rappresentanti, scelta che è totalmente rimessa ai partiti.

A tal proposito, questa Corte ha chiarito che «le funzioni attribuite ai partiti politici dalla legge ordinaria al fine di eleggere le assemblee – quali la “presentazione di alternative elettorali” e la “selezione dei candidati alle cariche elettive pubbliche” – non consentono di desumere l’esistenza di attribuzioni costituzionali, ma costituiscono il modo in cui il legislatore ordinario ha ritenuto di raccordare il diritto, costituzionalmente riconosciuto ai cittadini, di associarsi in una pluralità di partiti con la rappresentanza politica, necessaria per concorrere nell’ambito del procedimento elettorale, e trovano solo un fondamento nello stesso art. 49 Cost.».

Simili funzioni devono, quindi, essere preordinate ad agevolare la partecipazione alla vita politica dei cittadini ed alla realizzazione di linee programmatiche che le formazioni politiche sottopongono al corpo elettorale, al fine di consentire una scelta più chiara e consapevole anche in riferimento ai candidati”.

I partiti politici, dunque, in Italia non hanno né possono avere la facoltà di stabilire chi deve essere eletto; di contro, essi dovrebbero invece facilitare la partecipazione dei cittadini nell’amministrazione della cosa pubblica. Questo è il loro compito: rendere effettiva la sovranità popolare.

In secondo luogo, la stabilità di governo, in Germania, non è data tanto dal sistema elettorale, quanto piuttosto da alcuni meccanismi costituzionali ( stato di emergenza legislativa, estrema difficoltà di scioglimento del Bundestag) tra cui sicuramente spicca l’istituto tipico della sua forma di governo, ossia la sfiducia costruttiva.

Il sistema elettorale tedesco, infatti, non presuppone alcun premio di maggioranza o di governabilità, tant’è che i Governi in carica negli ultimi anni hanno visto o una coalizione CDU/CSU – Liberali ovvero una grande coalizione tra CDU/CSU e Socialdemocratici: nessun partito, in ogni caso, ha potuto governare da solo, non avendo ottenuto la maggioranza assoluta dei seggi.

Tuttavia, la stabilità di governo è resa possibile poiché il Cancelliere, che a differenza del Presidente del Consiglio italiano non è un primus inter pares ed ha, anzi, una posizione dominante rispetto ai membri del Governo, da lui nominati e revocati, può essere sfiduciato dal Bundestag solo se quest’ultimo riesce ad eleggerne contestualmente uno a maggioranza assoluta.

E’ lo strumento della sfiducia costruttiva, dunque, assieme agli altri meccanismi costituzionali sopra indicati, a dare stabilità politica, non la legge elettorale in sé: in Italia, invece, la sfiducia costruttiva non è prevista in Costituzione e i Governi possono essere sfiduciati anche dando luogo alle cc.dd “crisi al buio”.

Queste pacifiche considerazioni devono, pertanto, condurci ad una ulteriore riflessione dubitativa: atteso che il sistema elettorale tedesco, per di più corretto con l’eliminazione del voto disgiunto, non può dare stabilità di governo, ed atteso inoltre che il nostro è un sistema parlamentare puro, in cui i Governi per stare in carica debbono ottenere e mantenere la fiducia delle Camere, che senso ha ispirarsi a questo modello elettorale? Se approvato, il germanichellum, nella versione che conosciamo al momento in cui scriviamo, difficilmente determinerà la vittoria di un partito, in grado da solo di avere la maggioranza assoluta in entrambe le Camere, peraltro con un Senato in cui, per vincolo costituzionale, il riparto proporzionale dei seggi deve avvenire regione per regione e non a livello nazionale.

Ciò vuol dire che necessariamente, dopo le elezioni, la formazione del Governo dovrà passare dall’accordo dei partiti che hanno ottenuto una rappresentenza parlamentare: piaccia o non piaccia, lo si dica o non lo si dica, questo sistema elettorale ci porterà dritto ad una “grande coalizione” di Governo, che avrà come protagonisti o quelle forze politiche che si richiamano al populismo ( Lega Nord- M5S) ovvero quelle forze politiche attualmente contrapposte ma sempre unite dall’eterno Patto del Nazareno.

Antonio Sinesio, Docente di Diritto Pubblico Comparato Unipa

Rosario Fiore, Cultore di Diritto Pubblico Comparato Unipa

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